Traité de Lisbonne : le sauvetage des avancées institutionnelles au mépris des peuples ?

Des avancées institutionnelles conservées pour un traité qui n’a rien de mini et encore moins de simplifié...

Stéphane Van Wassenhove est le Président de l’Association Promouvoir l’Europe Fédérale fondée en marge de la campagne référendaire de 2005 pour couvrir l’actualité de la question institutionnelle européenne et proposer des pistes de relance constitutionnelle. Il a notamment participé à la mise sur pied du Plan A+, défendu par le vice-président du Parlement européen, Gerard Onesta.
L’accord trouvé dans la nuit du 18 au 19 octobre sur le projet de « traité modificatif » européen témoigne une nouvelle fois de la détermination des chefs d’Etat et de gouvernement européens à doter l’Union élargie d’un cadre institutionnel et de procédures la mettant en capacité d’accomplir plus efficacement les missions qu’ils lui ont assignées. En donnant le coup d’envoi du lourd processus conduisant à la signature du nouveau traité au sommet de décembre et à la ratification du nouveau traité par chacun des 27 d’ici aux élections européennes de juin 2009, le Conseil ne tente pas seulement de clore une décennie de négociations institutionnelles infructueuses, il innove : pour la première fois depuis les précédents du Danemark et de l’Irlande , ce ne sont pas les pays ‘récalcitrants’ seuls, mais bien l’ensemble des Etats, dont les 19 qui ont effectivement ratifié le traité constitutionnel, que l’on invite à approuver une seconde fois le même paquet institutionnel.


Dossier spécial Traité réformateur

Les Euros vous proposent durant tout le mois d’octobre une série de 15 articles écrits par des personnalités politiques ou du monde universitaire afin de mieux cerner l’enjeu du Traité réformateur : qu’est ce qui va changer, qu’est-ce qui ne changera pas, quelles conséquences pour l’Union.



Ce dossier fera par ailleurs l’objet d’une publication spéciale début novembre, et sera diffusé par notre partenaire Notre Europe, le think tank créé par Jacques Delors.

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Basé sur le mandat [1] péniblement arrêté lors du sommet européen de juin, et élaboré par une Conférence intergouvernementale expresse, le traité modificatif [2] gagne en effet à être pris pour ce qu’il est : non pas un « mini-traité », encore moins un « traité simplifié ». Bien au contraire, c’est d’une complexe tentative de sauvetage des avancées institutionnelles de feu le traité constitutionne qu’il s’agit, mise sur pied dans un contexte politique bridé par la règle de l’unanimité et par la défiance d’une minorité d’Etats membres vis-à-vis du processus d’intégration européenne.

Bien entendu, les multiples renoncements dont il témoigne par rapport aux ambitions du traité établissant une Constitution pour l’Europe ne sont pas anodins, notamment au regard du saut qualitatif suggéré par le vocable constitutionnel, du calendrier d’application et de l’effort de simplification consenti. Mais sur le fond, comme le reconnaît le président de la Convention [3], ce nouveau traité n’est ni plus ni moins que la transcription technique de la plupart des propositions institutionnelles formulées par la Convention européenne. Reste un procédé ouvertement destiné à éviter l’écueil de nouvelles consultations populaires. Reste aussi que l’occasion manquée par le Conseil de tirer les leçons de la non ratification du traité constitutionnel, en omettant de s’attaquer à l’hypothèque que fait porter la triple unanimité requise sur l’entrée en vigueur et la révision des traités, et de séparer dans les textes le cadre institutionnel –qui appelle l’approbation des citoyens européens – et les politiques de l’Union – dont la définition incombe à leurs représentants.

Une situation de blocage inédite issue des ‘Non’

Au lendemain des referendums négatifs en France (54,6%) et aux Pays-Bas (61,6%), et malgré la courageuse ratification référendaire du Luxembourg, le processus de ratification du traité constitutionnel s’est enrayé. Si quelques dix-huit Etats membres ont effectivement ratifié (auxquels il convient d’ajouter l’Allemagne, qui a ratifié mais dont la signature finale a été reportée), une minorité d’Etats, la Pologne et le Royaume-Uni en tête, ont choisi de suspendre le processus, achevant de condamner un texte qu’ils avaient pourtant signé, mais dont il était exclu de le soumettre à nouveau aux pays l’ayant déjà refusé.

Face à cette situation de blocage inédite, le Conseil a d’abord jugé urgent d’attendre –notamment le remplacement d’un Président français discrédité– en ouvrant une ‘période de réflexion’ de dix-huit mois, qui vit se sédimenter la divergence de vues entre une large majorité d’Etats déterminés à conserver les adaptations institutionnelles proposées par la Convention, et ceux résolus à les revoir à la baisse. Ce fut notamment le cas des Pays-Bas, que l’analyse du ‘non’ comme le rejet d’un embryon d’Etat européen fédéral et budgétivore poussa à exiger l’abandon du vocable constitutionnel et des symboles de l’Union, ainsi qu’un encadrement plus strict du pouvoir d’initiative de la Commission ; soucieux d’éviter toute consultation référendaire sur le nouveau traité, le Royaume-Uni a pour sa part très tôt défini des ‘lignes rouges’ afin d’obtenir des clauses d’exception, en particulier quant à l’application de la charte des droits fondamentaux et pour les domaines passant à la majorité qualifiée en matière de sécurité intérieure ; la Pologne, de son côté, renouait avec la contestation du cœur même de la réforme institutionnelle, le passage à la double majorité des Etats et de la population pour la définition de la majorité qualifiée, suivie en cela par la République tchèque du président Vaclav Klaus. A mi-chemin entre ce groupe d’Etats désireux de renégocier tout ou partie du paquet institutionnel et les « amis de la Constitution » décidés à préserver le contenu du traité constitutionnel, le Danemark, l’Irlande, le Portugal, la République tchèque et la Suède reportaient sine die la tenue de leur referendum. [4]

Remanier la forme pour préserver le fond

Curieuse période de réflexion que celle-ci, qui fut dominée par l’attentisme des chefs d’Etat et de gouvernement, et par l’atonie ahurissante de la Commission. Si le Parlement et la société civile la mirent à profit pour formuler tout un ensemble de propositions visant soit à améliorer le texte de la Convention, comme celles des eurodéputés Leinen, Duff ou Onesta, soit à en faciliter l’adoption, à l’instar de la campagne des Jeunes européens pour un referendum transnational, aucune ne parvint à s’imposer dans le huis clos du Conseil. Dans ce contexte difficile, la proposition de Nicolas Sarkozy de rédiger un « mini-traité » –requalifié en traité « simplifié » devant la levée de bouclier des pays ayant ratifié– sacrifiant la forme du traité constitutionnel mais pas les avancées de la partie I, finit par s’imposer au terme d’une intense campagne diplomatique, en particulier grâce au soutien de la présidence allemande. En annonçant son intention de ratifier le traité par voie parlementaire, le nouveau président français ne renonçait pas seulement à exiger de ses partenaires les adaptations qu’aurait rendu inévitable une seconde consultation de ses concitoyens ; il offrait aussi un précédent des plus précieux aux Etats refusant de prendre le risque d’une ratification référendaire, pourtant justifiée à bien des égards par les modifications apportées au fonctionnement de l’Union.

Un mandat politique pour un traité des plus techniques

Si la démarche s’est avérée payante, l’accord trouvé par le Conseil européen n’a pu être conclu, en dépit du mandat clair attribué à la CIG en juin, qu’au terme de plusieurs mois de bras de fer diplomatiques, notamment avec un gouvernement polonais désireux d’arracher d’ultimes concessions avant les législatives du 21 octobre. La forme du traité s’en ressent, d’autant plus qu’elle est marquée par le retour à la méthode intergouvernementale de révision des traité par voie d’amendements : il s’agit d’un montage complexe de plus de 260 pages portant réforme des institutions communautaires, dont la lecture impose de se référer constamment aux traités existants. On est loin de l’ambition du traité constitutionnel, qui malgré son indéniable touffeur entreprenait de remplacer les traités en vigueur en offrant une base juridique unifiée à l’Union. Le ‘paquet’ institutionnel se compose d’un peu plus de 350 modifications aux traités existants (le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, renommé pour l’occasion traité sur le fonctionnement de l’Union), que complètent 11 nouveaux protocoles, un protocole modificatif, 57 déclarations gouvernementales, ainsi qu’un accord de principe sur la composition du Parlement européen après les élections de 2009 [5] .

Au-delà de cette question de forme, qui le réserve, avant consolidation, aux cercles de juristes les plus acharnés, sur le fond, le traité modificatif reprend toutes les principales modifications institutionnelles du précédent traité, en les insérant pêle-mêle dans les textes existants :

La présidence stable au Conseil européen – la fonction de Présidence du Conseil européen est confiée à une personnalité élue à la majorité qualifiée par ses membres, en lieu et place du système de rotation semestrielle. Son mandat de deux ans et demi renouvelable une fois demeure inchangé, de même que ses fonctions. Par contre, la présidence tournante semestrielle du Conseil des ministres est maintenue ;

Le passage à la double majorité – La nouvelle définition de la majorité qualifiée a sans conteste été le point le plus âprement discuté : à compter du 1er novembre 2014, la pondération des voix au Conseil sera remplacée par le régime de la double majorité des Etats (55%) et de la population (65%). La Pologne a néanmoins obtenu de pouvoir demander à voter selon le régime actuel jusqu’au 31 mars 2017. Elle a aussi obtenu l’intégration du « compromis de Ioannina », qui permet à un groupe d’Etats ne réunissant pas de justesse une minorité de blocage de demander une poursuite de la discussion. Cette disposition, qui ne fut appliquée qu’à une seule occasion depuis qu’elle fut consentie à l’Espagne, en 1984, figure dans un protocole additionnel. En tout état de cause, elle ne peut que différer la tenue d’un vote ;

Le vote à la majorité qualifiée est étendu à plus de quarante nouveaux domaines, notamment ceux liés à l’asile, l’immigration, la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale. Le Royaume-Uni a toutefois obtenu de pouvoir choisir de participer (opt-in) ou non (opt-out) aux politiques mises en œuvre ;

L’extension de la co-décision – Le Parlement européen voit ses compétences accrues, la procédure de co-décision entre Conseil et Parlement devenant la procédure législative ordinaire. Sa composition est limitée à 751 députés, l’Italie ayant obtenu que la parité avec le Royaume-Uni soit conservée envers et contre le principe de représentation démographique ;

La réduction du nombre de commissaires – Pour restaurer l’esprit de l’institution et son efficacité, la Commission verra en 2014 son collège réduit aux deux tiers du nombre des Etats membres, soit dix-huit commissaires, chaque pays devant être représenté sur la base d’une rotation égalitaire. La Commission issue des élections européennes de 2009 comptera néanmoins encore vingt sept membres ;

Le « Ministre des affaires étrangères » et son service – les attributions dudit Ministre sont intégralement conservées, seul son titre change, sous la pression britannique : Vice-président de droit de la Commission, le « Haut représentant de l’Union pour la politique étrangère et la politique de sécurité commune » sera assisté d’un service diplomatique européen et présidera le Conseil des affaires étrangères ;

La Charte des droits fondamentaux – à défaut de la reprendre dans son intégralité, le traité modificatif donne à la Charte la même valeur que les traités, tout en encadrant strictement sa portée et son application via son titre VII. A la consternation générale, le Royaume-Uni a une fois de plus obtenu une clause dérogatoire, de même que la Pologne. Cette dernière pourrait finalement y renoncer sous l’influence de son nouveau Premier ministre, comme l’Irlande avant elle ;

Le droit d’initiative populaire – le droit d’initiative populaire, c’est-à-dire la possibilité d’inviter la Commission à prendre une initiative soutenue par plus d’un million de citoyens européens, est conservé ;

Les modes de révision – les modalités de révision des traités sont conservées, à savoir une procédure de révision ordinaire (convocation après validation du Conseil d’une Convention ou d’une CIG selon l’ampleur des modifications envisagées et ratification à l’unanimité) et deux procédures simplifiées [6].

En définitive, on pourrait dire sans trop forcer le trait que le traité simplifié ne comporte que des reculs par rapport au traité constitutionnel, et néanmoins que des avancées par rapport aux traités existants. Ses dispositions institutionnelles représentent de considérables améliorations de la base juridique et du fonctionnement actuel des institutions, et semblent, qui plus est, continuer de recevoir un très large soutien : tout comme les politiques il y a deux ans –l’ancienne partie III tant décriée–, c’est aujourd’hui l’intention assumée d’éviter de nouvelles consultations référendaires, et non le contenu du traité qui cristallise les oppositions. Il est vrai que l’Europe des peuples n’a jamais paru plus éloignée, en dépit des efforts consentis en matière de démocratie participative.

C’est sans doute là qu’il faut rechercher les causes de l’ambivalence, ou à tout le moins de l’indifférence que le traité modificatif suscite jusque chez les principaux partisans du processus d’intégration européenne. S’il offre bien une solution à la crise de croissance de l’Union, en lui proposant un cadre institutionnel à 27 renouvelé, il ne répond pas à la crise plus profonde, de maturité celle-ci, qu’a révélé la campagne référendaire, à tout le moins en France. A présent que les objectifs originels de paix et de prospérité du projet européen ont été atteints, c’est dans les valeurs démocratiques et humanistes, dans ces abstractions mobilisatrices chères à Malraux, qu’il trouve à la fois sa justification et sa finalité.

Il existe aujourd’hui une réelle attente de clarification du rôle des citoyens dans la machinerie institutionnelle européenne. En persistant à ne pas dissocier cadre institutionnel et politiques opérationnelles, via les mandats de la Convention puis de la CIG, le Conseil échoue à faire faire à l’Union le saut qualitatif qui la réconcilierait avec ses peuples. En cherchant à tout prix à éviter de les consulter, il entérine et alimente leur désaffection grandissante pour la construction européenne. A l’origine, le projet de Nicolas Sarkozy prévoyait de lancer une seconde phase constitutionnelle après l’adoption du nouveau traité, avec la convocation d’un comité de sages puis d’une assemblée constituante à l’horizon 2012. Souhaitons que cette ambition ne se soit pas elle aussi perdue dans le huis clos du Conseil.


[1] Voir les conclusions du sommet de juin

[2] Projet de traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne

[3] « Si l’on en vient maintenant au contenu, le résultat est que les propositions institutionnelles du traité constitutionnel – les seules qui comptaient pour les conventionnels – se retrouvent intégralement dans le traité de Lisbonne, mais dans un ordre différent, et insérées dans les traités antérieur. », Le Monde, 26 octobre 2007.

[4] Pour un état des lieux des ratifications voir le Site de l’APEF

[5] Les documents qui composent le traité modificatif sont disponibles sur le site du Conseil

[6] Voir l’article I-55 du traité modificatif.


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Auteurs

Stephane Van Wassenhove (APEF)

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