Das Demokratiedefizit der EU wird meist an zwei Punkten festgemacht: zum einen anhand ihres Institutionengefüges, in dem es an demokratischer Legitimation mangele, zum anderen daran, dass es kein europäisches „demos“ (Volk), keine europäische Öffentlichkeit gebe. Zumindest was den ersten Punkt betrifft, wird sich die Situation mit dem Vertrag von Lissabon (auch Reformvertrag genannt), allerdings deutlich verbessern.

Doch eins nach dem anderen. Ein Blick auf die einzelnen Institutionen soll hier noch einmal verdeutlichen, wo die Probleme liegen, wie sie im Reformvertrag angegangen und mehr oder weniger gelöst werden. Der wesentliche Grund für die mangelnde demokratische Legitimation ist die Verteilung der Legislativ- und Exekutivgewalten auf die verschiedenen Organe, die nicht der üblichen Verteilung in Nationalstaaten entspricht. Das erklärt sich ganz einfach auch dadurch, dass die EU sich nicht als Staat versteht. Deshalb heißen die „Gesetze“ ja auch nicht Gesetze, sondern Verordnungen oder Richtlinien.

Der Rat - nicht immer leicht zu durchschauen

Beginnen wir mit dem Rat. Je nach Fachrichtung setzt sich dieser in derzeit neun verschiedenen Formationen aus den Ministern der Mitgliedstaaten zusammen und mindestens vier Mal im Jahr treffen sich auch die Staats- und Regierungschefs als „Europäischer Rat“ für die groben Richtungsentscheidungen.

Der Europäische Rat im Oktober 2007

Gastgeber ist immer das Land, das gerade die Ratspräsidentschaft innehat

Der Rat besteht also aus Mitgliedern der nationalen Exekutiven - in der EU treten sie aber als Legislative (sprich Gesetzgeber) auf! Seine Mitglieder sind dabei nur indirekt demokratisch legitimiert: Die Regierungen bilden sich zwar auf Grund der Mehrheitsverhältnisse in den nationalen Parlamenten. Aber welche Rolle spielt schon die EU-Politik im Bundestagswahlkampf...?

Das Gebäude des Rats in Brüssel

Hier trifft sich die Exekutive der Mitgliedstaaten als Legislativorgan der EU

Ein weiteres Problem ist, dass die Verhandlungen des Rats nicht öffentlich geführt werden. Auch deshalb können die nationalen Parlamente die Regierungsmitglieder nur schwer dafür zur Rechenschaft ziehen, was im Rat entschieden wird. Das würde sich mit dem Reformvertrag ab 2009 aber zumindest bei Beratungen und Abstimmungen über Entwürfe von Gesetzgebungsakten ändern. Vorausgesetzt natürlich, dass der Vertrag von allen Mitgliedstaaten bis dahin parlamentarisch oder per Referendum ratifiziert worden ist.

Die Kommission - Bürokratiehochburg goes politics?

Indem sie die Vorschläge für EU-Gesetzesinitiativen macht, hat die Europäische Kommission einen erheblichen gestalterischen Einfluss. Außerdem überwacht sie die Einhaltung der EU-Verträge und der bereits angenommenen Richtlinien und Verordnungen. Zum Beispiel klagt sie die Mitgliedstaaten vor dem Europäischen Gerichtshof an, wenn sie Richtlinien nicht ordnungsgemäß umsetzen - was häufig geschieht. Die Kommissare sind unabhängig und vertreten das EU-Gesamtinteresse, nicht ihr Herkunftsland und auch keine politische Partei.

Das Berlaymont-Gebäude, Hauptsitz der Europäischen Kommission in Brüssel

Bei der EU-Kommission arbeiten rund 32.600 Beamte.

Wie steht es hier mit der demokratischen Legitimierung? Mit Blick auf die Ernennung der Kommissare musste man bisher beklagen, dass der Kommissionspräsident und die Kommissare durch die Regierungschefs der Mitgliedstaaten vorgeschlagen und dann vom Europäischen Parlament bestätigt oder abgelehnt wurden, nicht aber - wie in einer „normalen“ parlamentarischen Demokratie üblich - durch die Volksvertreter gewählt wurden. Auch das wird sich mit dem Reformvertrag ein Stück weit zum Positiven verändern: Dann wird der Kommissionspräsident unter Berücksichtigung des Wahlergebnisses zum Europäischen Parlament ausgewählt werden und dadurch mehr Legitimation und vielleicht auch mehr politisches Profil erlangen. Das Europäische Parlament wird das Kommissionskollegium (inklusive dem Hohen Repräsentanten für die Außen- und Sicherheitspolitik) durch seine Wahl bestätigen und kann es, wie bisher, bei Bedarf durch ein Misstrauensvotum zu Fall bringen.

Das Europäische Parlament - Akteur mit Potenzial

Das Europäische Parlament (EP) wird seit 1979 immerhin direkt von den EU-Bürgern gewählt. Während es von den 50ern bis in die 80er Jahre kaum nennenswerte Befugnisse hatte, ist es seit dem Inkrafttreten des Maastrichter Vertrags 1993 in vielen Bereichen dem Rat bei der Gesetzgebung gleichgestellt. Diese Prozedur nennt sich deshalb „Mitentscheidungsverfahren“: Das Parlament kann hier Änderungswünsche einbringen oder Vorlagen ganz zum Scheitern bringen.

Das Europaparlament in Straßburg

Das größte multinationale Parlament der Welt hat aktuell 785 Abgeordnete. 12 Plenarsitzungen pro Jahr finden in Straßburg statt, weitere in Brüssel.

Da es, anders als „normale Parlamente“ offiziell keine Initiativen starten kann, bleibt das Europaparlament jedoch ein abwartender Akteur. Außerdem gibt es wichtige Ausnahmen vom Mitentscheidungsverfahren, wie beispielsweise in der Agrarpolitik und im Bereich der Innen- und Justizpolitik. Erst mit dem Vertrag von Lissabon würde das Europaparlament in fast allen Bereichen dem Rat im Gesetzgebungsverfahren gleichgestellt werden. Ausnahmen bleiben in Steuerfragen, der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und in Teilen bei Justiz und Inneren Angelegenheiten bestehen. Das Mitentscheidungsverfahren würde dann auch seinen Namen ändern und „ordentliches Gesetzgebungsverfahren“ heißen.

Das Hauptproblem des Europäischen Parlaments liegt in seiner mangelnden Verankerung in der Bevölkerung. Bei den Wahlen zum EP werden bislang hauptsächlich nationale Themen im Wahlkampf behandelt, dieser wird auch nur halbherzig und mit weniger finanziellem Aufwand als bei den nationalen Wahlen von den Parteien geführt. Weil die EU außerdem so kompliziert erscheint, wissen nur wenige Wähler, wozu sie überhaupt zur Europa-Wahl gehen sollen. So kommt es zu niedrigen Wahlbeteiligungen und ergo zu niedrigerer demokratischer Legitimation. Aktuell vertritt das Europaparlament gerade einmal 45% der europäischen Wähler.

Die aktuelle Sitzverteilung im Europaparlament nach Fraktionen (Stand: 18.11.2007)

Zum Demokratiedefizit wird auch die Tatsache gezählt, dass das demokratische Prinzip der gleichen Wahl nicht gegeben ist, weil die Stimmen je nach Herkunftsland unterschiedliches Gewicht besitzen - einige Staaten sind gemessen an der Bevölkerung über- bzw. unterrepräsentiert. Dieses Argument kann jedoch entkräftet werden, wenn man bedenkt, dass es ähnliche Regeln zum Minderheitenschutz auch in Deutschland gibt (man denke an den SSW in Schleswig-Holstein).

Die nationalen Parlamente - zwischen den Stühlen?

In seinem wichtigen Urteil über den Maastricht-Vertrag hat das Bundesverfassungsgericht 1993 die EU als einen Staatenverbund bezeichnet (weder so eng wie ein Bundesstaat noch so lose wie ein Staatenbund), als eine immer enger werdende Union der Völker Europas. Die Legitimierung dieser Entwicklung müsse daher durch die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten erfolgen. Die „europäische Legitimation“ durch das Europaparlament sei lediglich „zusätzlich“.

Der deutsche Bundestag - eines von 27 nationalen Parlamenten

Noch ist offen, wie sich der Reformvertrag in der Praxis auf die Rolle der nationalen Parlamente auswirken wird.

Die nationalen Parlamente wurden bis zum Maastrichter Vertrag von 1992 allerdings überhaupt nicht in den europäischen Verträgen erwähnt. Sie können zwar bei der Verabschiedung von EU-Verträgen und bei Erweiterungen der EU nicht umgangen werden, allenfalls in manchen Staaten durch Volksabstimmungen, sie sind aber im politischen Alltagsgeschäft kaum an der Gesetzgebung auf EU-Ebene beteiligt.

Das soll mit dem Vertrag von Lissabon besser werden, denn damit könnten nationale Parlamente „EU-Gesetze“ stoppen, wenn eine Mehrheit von ihnen meint, das Problem besser auf nationaler Ebene lösen zu können - das Ganze nennt sich Subsidiaritätskontrolle. Sie müssten für ein endgültiges Aus allerdings die Unterstützung der Mehrheit des Europäischen Parlaments oder von 55% der Ratsmitglieder für ihr Anliegen gewinnen. Allerdings wird auch mit dieser Regelung das Problem fortbestehen, dass die nationalen Parlamente schlicht überfordert wären, alle Entwicklungen auf der EU-Ebene bis ins Detail zu verfolgen und zu kontrollieren.

Auf der anderen Seite sind die nationalen Parlamente aber dafür zuständig, die EU-Richtlinien in nationale Gesetze umzuwandeln - obwohl sie an der Ausarbeitung dieser Richtlinien nicht wirklich beteiligt sind.

Hoffnungsträger Reformvertrag

Fassen wir noch einmal zusammen: Der Reformvertrag von Lissabon stärkt die Demokratie durch den Ausbau der Rolle des Europäischen Parlaments, die Einbindung der nationalen Parlamente in den europäischen Gesetzgebungsprozess und außerdem durch die Möglichkeit von europäischen Bürgerinitiativen: Wenn eine Million europäische Bürger aus mehreren Mitgliedstaaten eine Petition unterstützen, ist die Kommission aufgefordert, das Thema auf die Agenda zu setzen.

Das Europäische Parlament wird neben dem Rat gleichberechtigter Mitgesetzgeber in fast allen Politikbereichen. Der Kommissionspräsident wird nach dem Reformvertrag durch das Europäische Parlament gewählt, nicht nur bestätigt. Die Entscheidungen im Rat werden öffentlich getroffen, sodass in den Medien darüber berichtet werden kann und sich die Bürger so besser eine Meinung bilden können.

Die tieferen Gründe des Demokratiedefizits

All die institutionellen Änderungen können aber im Grunde wenig an der zweiten Hauptursache des Demokratiedefizits ändern: Das Fehlen einer europäischen Öffentlichkeit, in der zum Beispiel zur gleichen Zeit die gleichen Themen diskutiert werden.

Daran, dass die Europapolitik im Moment in den nationalen Debatten oft noch eine untergeordnete Rolle spielt, tragen nicht zuletzt auch die Medien eine Mitschuld.

Es gibt mit einer Ausnahme (Die Grünen) auch noch keine europäischen Parteien, sondern nur Dachverbände nationaler Parteien. Um Themen zu polarisieren und so die Debatten „anzuheizen“, sind Parteien in einer Demokratie aber unerlässlich.

Solange wir keine „gefühlten Bürger Europas“ sind, kann es wohl keine europäische Demokratie geben, denn diese setzt auch die Beteiligung und das Interesse der Bürger an der Politikgestaltung voraus, sowie eine handfeste Solidarität untereinander.

Vielleicht wird sich dieses Problem aber auch von selbst lösen, je mehr für die Bürger wichtige Themen auf EU-Ebene behandelt werden. Die Geschichte der EU hat ja gezeigt, dass sich die Kompetenzen der EU tendenziell immer weiter ausweiten, von der Agrarpolitik bis zur Terrrorismusbekämpfung. Dann wird die europäische Demokratie vielleicht eines Tages zu einer echten Herzensangelegenheit ihrer Bürger.

Bildquellen

(Europäischer Rat) http://ec.europa.eu/avservices/down...

(Rat) http://www.destatis.de/EU2007/news.htm

(Kommission) http://de.wikipedia.org/wiki/Bild:B...

(Europaparlament) http://www.destatis.de/EU2007/news.htm

(Sitzverteilung) http://de.wikipedia.org/wiki/Bild:C...

(Bundestag) http://www.bundestag.de/aktuell/arc...