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Chronologie d’une crise
La crise débute en 1986 avec l’apparition de la maladie au Royaume-uni. Quatre ans plus tard, les cas détectés se multiplient et les travaux de recherche sur les causes de la maladie et ses risques de transmission s’accumulent de manière inquiétante. Pour autant, les dispositions adoptées restent limitées par comparaison avec la menace qui se profile pour la santé publique.
Dès 1988, certains pays mettent en place un embargo sur le bœuf britannique. Après un lobbying de la part de ces mêmes pays au niveau communautaire, l’embargo est décrété de niveau européen en 1989. Cet embargo porte alors sur les bovins vivants et nés avant 1988, date à laquelle l’utilisation de farine animale fut interdite au Royaume-Uni. Plusieurs facteurs limitent néanmoins la portée et de décision communautaire.
Premièrement, l’embargo ne porte que sur les bovins vivants, nés avant 1988. Tous produits dérivés (viande, farine, embryons etc.) n’entrent pas dans le champ de cette disposition. Parce qu’elle avait limité au strict minimum l’étendu des restrictions aux importations, la Commission fut accusée de privilégier la libre circulation aux risques pour la santé publique. Le manque d’effectivité de l’embargo se traduit par l’apparition de cas d’ESB dans les autres pays européens dès 1991 (le premier cas fut observé en France.). Des dispositions successives élargissent le champ alors des restrictions aux importations, mais l’embargo total (i.e. sur le bovin et l’ensemble de ses produits dérivés) n’est décidé qu’en 1996, suite au premier décès humain enregistré au Royaume-Uni.
- ESB
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l’ESB (encéphalopathie spongiforme bovine), également appelée „maladie de la vache folle“ en raison des dérèglements névrotiques qu’elle provoque, est transmissible à l’homme, sous la forme de maladie de Creutzfeld Jacob. Cette dernière a notamment fait une cinquantaine de morts au Royaume-Uni.
Deuxièmement, si l’interdiction d’utilisation de farine animale date de 1988 au Royaume-Uni, cette mesure n’est adoptée au niveau européen qu’en 1994. Cette inaction limite fortement la portée de l’embargo. En effet, l’embargo doit permettre de limiter l’occurrence de cas de vache folle en interdisant l’arrivée sur le continent d’éléments britanniques contaminés. Or, en permettant l’utilisation des farines dans d’autres pays européens, l’émergence d’autres cas d’ESB n’est pas empêchée. Troisièmement, l’embargo reposait (jusqu’en 1994-1996) sur la bonne application de l’interdiction britannique d’utilisation des farines animales, sans prévoir pour autant de mécanisme de contrôle que ce soit au niveau européen ou national. D’après le rapport Medina Ortega, aucun test vétérinaire ESB n’a été systématiquement effectué au Royaume-Uni entre 1990 et 1994. L’absence de contrôles rigoureux en aval ou en amont, ont gravement nui à la bonne application des dispositions.
Le manque de dispositions et de contrôles ont été gravement mis en cause par plusieurs rapports : le ESB Inquiry au Royaume-Uni, un rapport de commission d’enquête parlementaire en Allemagne, le rapport du parlementaire européen Medina Ortega. Si l’on ne s’attarde qu’aux dysfonctionnements du système au niveau européen, la crise ESB a démontré l’absence (et le besoin urgent) d’un schéma européen pour la gestion de ce type de crise. Un deuxième rapport du Parlement (rapport Böge) ainsi que deux rapports d’audit de la Cour européenne des Comptes ont mis en évidence les problèmes du système de gouvernance européen en termes de prise de décision mais aussi de mises en œuvre et de contrôle.
Gestion de risque au niveau européen et refonte institutionnelle
« There is shit in the meat». Cette phrase lance l’intrigue de l’adaptation cinématographique du livre d’Eric Schlosser ‘Fast Food Nation’ où une enseigne de fast-food fait face à un très grave problème de qualité dans une de ses chaînes de production. Comment réagir face à un cas de risque pour la santé publique? C’est là un des problèmes fondamentaux que révèle la crise de l’ESB pour une Europe qui a longtemps pêché par l’absence de système de prévision, d’analyse, de gestion ou de communication du risque au niveau européen. Sans un tel système, les mesures sont rares, contradictoires, inefficaces et lentes, comme dans le cas de la crise ESB.
- Androulla Vassiliou, commissaire européenne à la santé
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Depuis la démission de Markos Kyprianou, Andoulla Vassiliou est en charge du portefeuille de la santé au sein de la Commission Barroso. Ce portefeuille couvre notamment les questions de santé alimentaire.
Dès 1997, le paysage administratif et les procédures relatifs à la sécurité alimentaire ont été révisées. L’UE a avancé à tâtons, par révisions successives, pour aboutir finalement en 2002 à la mise en place d’une agence indépendante : l’EFSA (European Food Safety Authority). Le Livret Blanc conduisant à la création de l’EFSA jette aussi les principes fondamentaux d’une régulation européenne de la sécurité alimentaire.
Certes, EFSA – tout comme la trentaine des autres agences de l’Union européenne – ne détient pas de pouvoirs législatifs ou réglementaires propres (la doctrine de la Cour européenne de justice l’interdit). Le rôle principal d’EFSA est de délivrer des opinions scientifiques et techniques qui servent ensuite de base à la rédaction des mesures communautaires dans le domaine de l’alimentaire. Cependant, un certain nombre de caractéristiques de ce nouveau paysage administratif font de l’EFSA une agence particulièrement influente dans le paysage européen.
Premièrement, afin de garantir l’indépendance d’EFSA, non seulement la Commission, mais également le Parlement européen et les Etats membres peuvent demander à EFSA de délivrer une opinion sur un problème particulier, et EFSA peut publier des opinions de sa propre initiative. Deuxièmement, EFSA ne travaille pas de manière isolée mais se trouve au centre du nouveau régime réglementaire de sécurité alimentaire que nous venons de décrire, de telle sorte que ses opinions déterminent largement le contenu de la législation alimentaire de l’Union. Cette situation n’est pas celle de la plupart des autres agences européennes et constitue l’une des clés de l’efficacité du nouveau système. Troisièmement, la jurisprudence de la Cour de justice indique que la Commission ne peut dévier des recommandations d’EFSA que lorsqu’elle a la preuve de divergences de points de vue parmi les scientifiques. Dans un tel cas, la Commission est sensée appliquer le principe de précaution.
En guise de bilan
- Agence européenne de sécurité alimentaire
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EFSA (European Food Safety Authority) a été créée en 2002 et occupe aujourd’hui une position clée dans la politique de sécurité alimentaire de l’UE
Après six années de fonctionnement, EFSA semble victime de son propre succès, et rencontre de réelles difficultés à répondre au nombre toujours croissant de requêtes qui lui sont soumises, notamment en raison de ressources humaines insuffisantes. Ce phénomène démontre cependant qu’EFSA est jugé par les autres institutions de l’Union apte à contribuer à une prise de décision rapide, rationnelle et efficace. On pourrait ainsi parler de modèle administratif pour la gouvernance européenne, qui pourrait être élargi à d’autres domaines.
Malheureusement, on note encore une flagrante infériorité numérique d’agences dotées de telles prérogatives en Europe par comparaison (par exemple) aux Etats- Unis. Or, il semblerait que dans une Europe de la libre circulation, beaucoup de matières légitimeraient une telle structure pour pallier aux nombreuses menaces à la santé publique et aux externalités fortement négatives pour les vingt-sept: bioterrorisme, grippe aviaire etc. Eviter une deuxième crise type ESB nécessite un engagement politique et beaucoup de pro activité. De ce point de vue, on ne peut que saluer l’initiative de la Commission avec le Livret Vert sur la Préparation à la menace biologique, tout en soulignant que beaucoup d’efforts restent à faire.
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Mucca pazza: riflessioni su una crisi che ha cambiato l’Europa
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