Malgré leurs divergences, toutes les options déclarées pour sauver tout ou partie du TCE ont eu en commun de se pencher principalement sur ce qui, dans le Traité, devait faire l’objet d’une révision et, dans le meilleur des cas, sur le mode de ratification de ce nouveau texte. Mais toutes ont, de façon étrange, fait une part très réduite à la méthode qui devrait être utilisée pour organiser cette révision. La question est apparue souvent secondaire ou encore, sous prétexte de trouver rapidement une solution de relance, elle a été évacuée au motif que la seule solution possible était celle d’une courte Conférence Intergouvernementale chargée d’établir un nouveau compromis politique.

La méthode conventionnelle : une méthode morte-née ?

Certains ont évoqué l’idée d’une Convention pour une étape ultérieure de refonte plus substantielle des textes fondamentaux, en particulier pour lancer un grand débat sur ce que les Européens veulent vraiment faire ensemble, à travers une discussion sur les politiques de l’Union. Les promoteurs de cette idée – et non des moindres, le gouvernement français – y ont cependant vite renoncé et ils sont restés généralement muets sur la valeur ajoutée de la Convention et sur la façon dont ils conçoivent son rôle et son fonctionnement.

Le débat sur la manière de réviser les Traités européens est pourtant vital pour l’avenir de l’intégration européenne. Parmi toutes les raisons qui expliquent le rejet du Traité, celle de « l’éloignement citoyen » par rapport au projet européen est une des rares qui soient communes aux contextes français et néerlandais. Et cet éloignement est en réalité, selon les enquêtes d’opinion, un phénomène visible dans l’Union européenne depuis une quinzaine d’années et contribuant largement au malaise identitaire que ressentent les citoyens de l’UE dans le monde globalisé d’aujourd’hui. Si l’on considère primordial de remédier à cette distance croissante entre la construction européenne et ceux sur laquelle elle est censée reposer, on ne peut faire l’impasse d’une réflexion sur la manière d’associer les citoyens à l’acte le plus fondamental de cette construction, à savoir la révision des textes qui forment sa charpente.

Parmi les facteurs qui créent un éloignement croissant entre les citoyens et la construction européenne, celui du sentiment d’opacité du mécanisme de prise de décision européen et de manque de vecteurs démocratiques permettant d’influencer celle-ci semble jouer un rôle crucial. Si une certaine dynamique intergouvernementale est incontournable dans un système basé sur l’instrument du Traité international, l’opacité qui semble inhérente aux négociations diplomatiques devient de plus en plus problématique. Une CIG se réunit à huis clos, que ce soit au stade technique ou politique, et l’information distillée par les médias se concentre sur les jeux de pouvoirs et les détails des intérêts nationaux, sans perspective d’ensemble.

La Convention : une méthode plus efficace qu’il n’y paraît

Avec ses forces et ses faiblesses, la méthode de la Convention a été une étape essentielle pour la démocratisation et la transparence de la procédure de révision des Traités. Les grands atouts de la Convention sont non seulement l’ouverture de ses débats au public mais également son effort de prise en compte des positions de la société civile par le biais de différents mécanismes. Les travaux de la Convention ont démarré par une longue phase d’écoute, trop longue même aux yeux de certains. Un des Vice-présidents, Jean-Luc Dehaene, avait spécifiquement dans ses attributions le dialogue avec la société civile. Outre la mise en place d’un forum électronique où il était possible de poster des contributions écrites, deux consultations plus « formelles » one été organisées : une audition des organisations de la société civile en juin 2002 et une Convention « jeunes » en juillet 2002. De manière générale, la plupart des documents de la Convention étant accessibles, il était plus aisés pour des parties au débat de réagir en contactant, même de manière informelle, un certain nombre de Conventionnels.

Cette écoute de la société civile a provoqué des frustrations de part et d’autre et il faudra revenir sur les moyens de faire de cette écoute un véritable dialogue. En même temps, le saut qualitatif que permet la Convention en termes d’ouverture et de transparence par rapport à une CIG est immense.

Par ailleurs, - et c’est un point qui n’apparaît peut-être pas comme le plus évident dans un plaidoyer pour l’utilisation de la Convention - lorsqu’on y regarde de près, l’efficacité des Conventions a été jusqu’ici supérieure à celle des CIG qui les ont précédées ou suivies. Cela faisait une douzaine d’années que le Conseil européen tentait, de CIG en CIG, de résoudre un certain nombre d’équations fondamentales pour l’avenir de l’Union, qui allait connaître un élargissement sans précédent. La question de l’équilibre institutionnel - entre anciens et nouveaux Etats membres, entre petits pays et grands pays, entre fédéralistes et intergouvernementalistes - avait fini par paraître insoluble.

La Partie I du Traité constitutionnel n’était pas parfaite mais elle avait le mérite de contenir un compromis cohérent sur ces aspects institutionnels. Ce compromis a d’ailleurs été repris dans sa majeure partie par le Traité Réformateur. Aux dires des Conventionnels eux-mêmes, la troisième Partie du TCE sur les politiques n’était pas aboutie mais il convient de rappeler que la Convention a demandé au Conseil européen à pouvoir disposer d’une prolongation dans le temps, ce que ce dernier lui a refusé. Il n’est pas absurde de considérer que, si la Convention avait eu ce temps supplémentaire à sa disposition, elle en aurait fait bon usage, comme pour la première Partie du texte.

Mais le critère le plus explicite pour évaluer l’efficacité du travail de la Convention réside dans l’attitude de la CIG à l’égard du résultat de ses travaux. Les deux CIG qui ont succédé aux Conventions ont pris en compte le travail de celles-ci de manière tout à fait remarquable puisque la Charte des droits fondamentaux a été adoptée telle qu’elle par le Conseil européen tandis que ce dernier a conservé près de 90% du texte de la Constitution. En faisant cela, le Conseil a reconnu non seulement la qualité du travail effectué mais a également considéré qu’il n’était pas utile de revenir sur un certain nombre de débats au cours desquels toutes les sensibilités avaient pu s’exprimer, y compris nationales. Si les Chefs d’Etat et de Gouvernement ont gardé le dernier mot et ont modifié des éléments parfois essentiels du texte issu de la Convention, le poids du travail de celle-ci, par sa plus grande légitimité démocratique et par le caractère public de sa délibération et de ses résultats, s’est en quelque sorte « imposé » à la CIG.

La Convention : une méthode à réformer si elle veut véritablement s’imposer

Même si le modèle de la Convention devrait désormais - pourvu que le Traité Réformateur entre en vigueur - devenir la norme pour toute réforme des Traités d’une certaine envergure, son utilisation reste aléatoire, soumise au bon vouloir des Chefs d’Etat et de Gouvernement. Or, ceux-ci ont senti, à deux reprises, que la Convention leur faisait perdre une partie du contrôle qu’ils ont l’habitude d’exercer sur la révision des Traités au profit d’un système plus ouvert aux débats publics. Ils ne seront sans doute pas les premiers à proposer d’y recourir.

L’absence de débats sur la question de savoir si le TCE devait être réexaminé dans le cadre d’une CIG ou d’une Convention et la proposition française, susceptible d’être retenue par le Conseil européen de décembre, d’établir un Comité des sages pour penser l’avenir de l’Union, semblent augurer une période de méfiance par rapport à l’outil de la Convention. Or il serait très regrettable – pour les raisons évoquées brièvement ci-dessus et beaucoup d’autres – de jeter le bébé-Convention avec l’eau du bain du Traité constitutionnel. A moyen et long terme, cela ne ferait qu’aggraver les causes du rejet du TCE.

Le Comité des sages peut être une bonne idée s’il ouvre la voie à un débat démocratique plus large sur le futur de l’intégration européenne et les politiques que l’UE devrait mener pour qu’elle ait plus de poids dans un monde globalisé. L’étude de Notre Europe à paraître sur le modèle de la Convention, basée sur les réflexions d’un groupe de travail, proposera que la définition du mandat des futures Conventions soit confiée à un groupe de sages. Pourquoi ne pas confier à ce Comité des sages la tâche d’imaginer les sujets dont devrait débattre une nouvelle Convention ?

Il faut bien sûr repenser la méthode de la Convention et améliorer autant que possible son mode de fonctionnement tant du point de vue démocratique que sur le plan de l’efficacité. Mais, au-delà de cette réflexion essentielle dont Notre Europe proposera prochainement un certain nombre d’éléments, le modèle de la Convention doit être défendu pour ses qualités évidentes de démocratisation et de transparence, en espérant qu’elle puisse se rendre peu à peu indispensable dans le système institutionnel de révision des Traités. Le caractère public de la délibération et la démocratisation des débats touchant à la révision des textes fondateurs de l’Union ne sont pas un luxe. Ils sont une nécessité vitale pour l’avenir du projet européen.

Ces éléments sont extraits d’une étude à venir de Notre Europe portant sur le modèle de la Convention, ses forces et ses faiblesses, fondée sur la réflexion d’un groupe de travail qui s’est réuni pendant plusieurs mois. Celle-ci sera disponible prochainement sur le Site Internet de Notre Europe