23. September 2010: „Im nächsten Jahr werden wir der Entstehung eines palästinensischen Staates beiwohnen, welcher in Frieden mit Israel leben wird.“ Feierlich, aber dennoch gelassen hatte Barack Obama in seiner Rede vor der Vollversammlung der Vereinten Nationen ein solch großes Wort ausgesprochen. Eine Gelassenheit, die sicherlich auch daher rührte, dass niemand wirklich damit gerechnet hatte, sich in naher Zukunft ernsthaft mit diesem Thema auseinandersetzen zu müssen.

23. September 2011: „Im Namen des ganzen palästinensischen Volkes, in der Heimat und in der Diaspora, möchte ich Ihnen 63 Jahre nach der andauernden Katastrophe für die Palästinenser sagen: Genug, genug, genug.“ Genau ein Jahr nach Obamas Rede ist es Mahmud Abbas, der mit diesen klaren Worten vor den Vereinten Nationen (UNO) einer Forderung Geltung verschafft, die bisher in dieser Deutlichkeit und Endgültigkeit noch von keinem Palästinenserpräsidenten geäußert wurde.

Die Einlösung eines Versprechens

Der UNO-Teilungsplan

Er wurde 1947 durch die Resolution 181 beschlossen.

Quelle: Wikipedia

Dabei ist dieser Schritt weit weniger historisch, als er von den Beteiligten selbst und in der Berichterstattung oft dargestellt wird. Schon 1947 forderte die Generalversammlung der Vereinten Nationen die Teilung des damaligen britischen Mandatsgebietes – und die Entstehung eines eigenständigen, autonomen Staates Palästina. In der UN-Resolution 181 heißt es wörtlich: „Unabhängige arabische und jüdische Staaten sowie das Besondere Internationale Regime für den Stadtbezirk von Jerusalem sollen, zwei Monate nachdem der Abzug der Streitkräfte der Mandatsmacht beendet worden ist, auf jeden Fall nicht später als am 1. Oktober 1948, zur Existenz gelangen.“

Mit seinem Antrag auf Anerkennung durch die Internationale Gemeinschaft fordert Mahmud Abbas also in gewisser Weise nichts weiter als die Einlösung eines Versprechens – nichts weiter als die Umsetzung einer seit 64 Jahren beschlossenen Maßnahme.

Angesichts dieser Tatsache scheint der Wirbel um Abbas’ Initiative beinahe absurd. Und dennoch: Wird Palästina ein souveräner Staat, werden die geopolitischen Karten im Nahen Osten völlig neu gemischt. Und das hat nicht nur unmittelbare Auswirkungen auf die Beziehungen zwischen Israel und Palästina, sondern würde die Machtverhältnisse in Nahost grundlegend – und nachhaltig – verändern. Auch für die Europäische Union.

Zu allererst jedoch muss sich Palästina in gewisser Weise neu erfinden. Ein souveränes Palästina in den Grenzen von 1967 und Jerusalem als Hauptstadt, in friedlicher Koexistenz mit Israel: Seit 64 Jahren scheint dieser Wunsch zugleich Zentrum und Grenze der palästinensischen Identität zu sein. Der offizielle Antrag auf Anerkennung, das Überschreiten dieser Grenze, ist nicht so sehr das Ende eines langen und steinigen Weges als vielmehr eine Kreuzung, an der sich die Palästinenser erneut entscheiden müssen, welchen Weg sie weiterhin gehen wollen. Denn in dem Moment, da die Entstehung eines autonomen palästinensischen Staates in greifbare Nähe rückt, nehmen auch die diplomatischen Herausforderungen eine neue Dimension an. Indem er den Antrag, als 194. Mitglied der UNO anerkannt zu werden, dem Sicherheitsrat vorlegte, hat Mahmud Abbas eines deutlich gemacht: Die ‚Vatikan-Lösung‘, also ein Status als Beobachterstaat ohne volle Mitgliedschaft, kommt für ihn und sein Volk nicht in Frage. Ganz oder gar nicht – diese Entscheidung müssen die Mitglieder des UN-Sicherheitsrates nun treffen.

Die diplomatische Quadratur des Kreises

Doch dass dabei die benötigte Zustimmung von neun der zehn nichtständigen Mitglieder des Sicherheitsrates erreicht wird, ist alles andere als garantiert. Denn bei der Frage nach der Anerkennung Palästinas geht es im Gegensatz zu vielen anderen Herausforderungen der internationalen Politik nicht nur um die Sache an sich: In dem Maße, in welchem sich die palästinensische Identität durch die Existenz eines eigenen Staates konsolidieren würde, sieht Israel die seine gefährdet. Sollte Abbas mit seiner Initiative Erfolg haben, würden sich die Machtverhältnisse bei der Regelung zukünftiger Streitigkeiten radikal ändern. Israel hätte dann einen souveränen und damit gleichberechtigten Staat als Verhandlungspartner – oder Gegner. Einen Staat, der unter anderem über das Recht verfügen würde, den Internationalen Strafgerichtshof anzurufen. Einen Staat, der vor ebenjenem Gericht den Respekt vor der Wahrung seiner territorialen Integrität einfordern könnte. Die Auswirkungen, die das beispielsweise auf die israelische Siedlungspolitik im Westjordanland hätte, lassen sich damit erahnen.

Streben nach Unabhängigkeit

Palästinensisches Graffiti.

Quelle: http://www.flickr.com/photos/libertinus/

Somit ist Israels Premierminister Benjamin Netanjahu viel daran gelegen, die Anerkennung Palästinas zu verhindern – und gleichzeitig eine diplomatische Isolation seines Landes zu verhindern. Dabei setzt er in erster Linie darauf, das Vorgehen des Palästinenserpräsidenten zu diskreditieren: Anstatt sich weiterhin in Verhandlungsrunden mit wechselnder Besetzung um eine gemeinsame Lösung des Nahostkonfliktes zu bemühen, versucht Abbas, seinen Willen mit unilateralen, eigensinnigen Maßnahmen durchzusetzen, so der Vorwurf Netanjahus. Eine Sichtweise, die vor allem die USA als mächtigster internationaler Verbündeter Israels teilen: „Der einzige Weg zu einer Zwei-Staaten-Lösung, den wir unterstützen und bis zum Ende mitgehen werden, ist der Weg der Verhandlung“, hatte die amerikanische Außenministerin Hillary Clinton in der Woche vor dem offiziellen Antrag auf Anerkennung in New York vor der internationalen Presse verlauten lassen. Entgegen den Ankündigungen seiner programmatischen Rede von vor einem Jahr spiegelt diese Position auch die Ansichten Barack Obamas 2011 wider. Im Hinblick auf den anstehenden Wahlkampf und unter großen innenpolitischen Druck hat der US-Präsident anlässlich der 66. Vollversammlung der UNO die Palästinenser aufgefordert, von ihrem Vorhaben abzulassen. Auch wenn Obama mit diesem Schritt als „ehrlicher Makler“ im Nahen Osten enorm an Glaubwürdigkeit eingebüßt hat, drängt er Abbas dazu, den Verhandlungstisch zurückzukehren – wo die meisten Beteiligten aus Frustration sicherlich mittlerweile die Servietten zerrupfen, viele Däumchen drehend ins Leere starren und alle sich vermutlich fragen, was sie eigentlich hier tun.

Bemühung um Offenheit und Legitimität

Insofern wäre die Anerkennung Palästinas eine realistische Chance, neuen Schwung in die festgefahrenen Verhandlungen zu bringen und Mahmud Abbas‘ Initiative nur konsequent. Und auch die Tatsache, dass er die Vereinten Nationen als Forum für die Diskussion seines Anliegens gewählt hat, nimmt den Vorwürfen eines unilateralen Vorgehens einen gewaltigen Teil ihrer Schlagkraft: Im Gegensatz zu 1988, als der spätere Präsident des palästinensischen Autonomiegebiets Yassir Arafat bei einem Treffen des Palästinensischen Nationalrates in Algier den „Staat Palästina“ ausgerufen hatte, überlässt Abbas diesmal die Entscheidung der Internationalen Gemeinschaft. Die Unterstützung durch rund 140 Staaten in der Generalversammlung zeigt, dass Abbas‘ Vorgehen als Offenheit, als Bemühung um die größtmögliche Legitimität für ein eventuelles, souveränes Palästina interpretiert werden.

Dennoch: Obama steckt in einer politischen Zwickmühle – was auch Abbas bewusst sein muss. Somit ist sein Vorgehen auch ein Stück weit bewusste Provokation zur Konsolidierung seines Ansehen beim eigenen Volk – um den Preis, dass er damit den pro-arabischsten US-Präsidenten seit langem verprellt und damit letzten Endes die Staatsgründung aufs Spiel setzt. Eine diplomatische Rochade, auf die besagter US-Präsident nicht bereit ist, einzugehen. Und auf die er trotz allem nur defensiv reagieren kann: Indem ein europäisches Veto erwirkt, um nicht in die Verlegenheit zu kommen, das eigene gebrauchen zu müssen – und somit als derjenige US-Präsident in Erinnerung zu bleiben, der als Friedensnobelpreisträger einen dauerhaften Frieden in Nahost vielleicht auf lange Zeit unmöglich gemacht hat.

Abbas‘ Vormarsch – Zerreißprobe für die europäische Diplomatie

„Staat Palästina“

Jassir Arafat rief 1988 die palästinensische Autonomie aus.

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Diesen Druck bekommt vor allem die europäische Außenpolitik zu spüren. Denn obwohl die EU als Verfechterin der Zwei-Staaten-Lösung seit geraumer Zeit auf die Entstehung eines souveränen Palästina hinarbeitet, hat das Außenministertreffen Anfang September im polnischen Sobot eindrucksvoll demonstriert, dass eine gemeinsame europäische Außenpolitik – zumindest momentan – allenfalls in den Kinderschuhen steckt. Die eindrucksvollste verbale Demonstration dieser Tatsache lieferte die Hohe Vertreterin für Außen- und Sicherheitspolitik Catherine Ashton höchstpersönlich: „Glücklicherweise gibt es ja keine UN-Resolution in der nächsten Woche, wo wir uns einig sein müssten. (...) Überall reden wir, aber wir sind noch nicht so weit, den Text zu einer UN-Resolution zu formulieren.“

Ein solcher Text würde, ginge es nach Frankreich und Großbritannien, Abbas’ Initiative ausdrücklich unterstützen. In London und in Paris ist man sich einig, dass die Entstehung eines autonomen palästinensischen Staates ein zukunftsweisender und seit langem überfälliger Schritt ist. „Der Status Quo kann nicht bestehen bleiben“ – so formuliert es der französische Außenminister Alain Juppé. Eine Ansicht, die sicherlich auch Tony Blair teilen dürfte – als Repräsentant der Europäischen Union innerhalb des Nahost-Quartetts bekommt er die Dringlichkeit einer neuen Verhandlungsgrundlage am direktesten zu spüren. Und auch der luxemburgische Außenminister Jean Asselborn drängt darauf, die Diplomatie der Deklarationen zu überwinden und „den Palästinensern ein wirkliches Angebot [zu] machen.“

Dass sich ausgerechnet die beiden europäischen Länder, die über einen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat verfügen, als die treibende Kraft einer Anerkennung Palästinas innerhalb der Europäischen Union präsentieren, sieht ein anderer Akteur mit einer Mischung aus Besorgnis und Ärger: Im Bundeskanzleramt und im Auswärtigen Amt in Berlin begegnet man der palästinensischen Initiative mit Skepsis. So sehr auch Merkel offiziell für eine Zwei-Staaten-Lösung eintritt, so sehr ist ihr gleichzeitig eine offene Unterstützung der Staatsgründung unmöglich – denn die Kooperation, so betont es Entwicklungsminister Dirk Niebel im Deutschlandfunk, ist „deutsche Staatsräson“. Die Anerkennung Palästinas ist für Deutschland somit an drei Bedingungen geknüpft: Die Anerkennung des Existenzrechts Israels und den Respekt vor dem israelischen Sicherheitsbedürfnis, Gewaltverzicht sowie den Willen und das Bekenntnis zu weiteren Verhandlungen.

Vor diesem Hintergrund war die Botschaft in Sobot eindeutig: Deutschland wird keinen Schritt unterstützen, durch den sich Israel herausgefordert oder gar bedroht fühlen könnte. Anders gesagt: Mit dem Hinweis darauf, dass einseitige Schritte zu keinem Ergebnis führen, pocht Deutschland auf die Wiederaufnahme der Verhandlungen. Dementsprechend hat Nicolas Sarkozys offen zur Schau getragene Euphorie für Abbas’ Projekt in Berlin nicht unbedingt die gleiche Reaktion ausgelöst – zumal die offizielle Sprachregelung lautete, dass die EU keine gemeinsame Erklärung abgeben würde, bevor der genaue Text von Abbas’ Rede bekannt wäre. Dass Sarkozy sich daran nicht gehalten hat, lässt die europäische Forderung nach einer Abkehr von unilateralen Handlungsweisen in gewisser Weise wenig glaubwürdig erscheinen und hat aus diesem Grund in vielen europäischen Hauptstädten für Verstimmung gesorgt.

Die Europäische Diplomatie, wie immer unentschlossen

Von wegen einig

Frankreich und Deutschland sind in Sachen Palästina ganz und gar nicht einer Meinung.

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Wenig hilfreich also, dass dieser Drahtseilakt durch die oben beschriebene Taktik der USA nun noch weiter erschwert wird. Paradoxerweise wächst der Druck des kommenden amerikanischen Vetos auf die Europäische Union mit der diplomatischen Unmöglichkeit seines tatsächlichen Einsatzes für Obama: In dem Maße nämlich, wie ihm die Hände gebunden sind, verlagert sich die Verantwortung auf die EU. Ein Blick – und sei er nur kurz – auf die Empfehlungen von Think Tanks wie zum Beispiel der International Crisis Group an die europäische Diplomatie lassen dabei die Größe dieser Verantwortung erahnen.

Die EU muss eine Lösung finden, die Abbas dazu bewegt, seinen Antrag auf Vollmitgliedschaft zurückzuziehen und darüber hinaus auf weitere direkte Provokationen in Richtung Washington und Tel Aviv zu verzichten. Diese Lösung muss ihm aber dennoch die Möglichkeit bieten, vor seinem Volk das Gesicht zu wahren – sie darf in den Augen der Palästinenser nicht als Niederlage oder gar als Demütigung erscheinen. Die – alles andere als attraktive – Alternative wäre, ein Veto der USA zu riskieren. Wie genau sich ein solcher diplomatischer Eklat allerdings auf den Wunsch der Palästinenser nach einem eigenen Staat und darüber hinaus auf den gesamten Friedensprozess im Nahen Osten auswirken würde – daran möchten nur wenige ernsthaft denken. Und es noch weniger gern laut aussprechen.

Die europäische Diplomatie wäre dieser Verantwortung durchaus gewachsen – könnte sie sich zu einer gemeinsamen Position durchringen. Dass das jedoch zumindest im Moment unmöglich scheint, hat das Treffen der Außenminister in Sobot mehr als deutlich gemacht.

Von Ramallah nach New York – und dann wohin?

Um einen diplomatischen Eklat zu vermeiden, wird der Sicherheitsrat die Abstimmung über die Frage jedoch wahrscheinlich erst einmal aussetzen. Dabei wäre die Anerkennung Palästinas und die Festlegung seiner Grenzen durch die internationale Gemeinschaft eine Möglichkeit, auch den Status Israels im Nahen Osten dauerhaft zu festigen und zu sichern – ein immenser Vorteil, der auch im strategischen Interesse Europas und der USA liegt.

Denn ein Zurück gibt es jetzt schon nicht mehr. An Abbas‘ Erfolg – oder Scheitern – hängt nicht nur seine eigene politische Zukunft, sondern auch ein erhebliches Stück der Stabilität im Nahen Osten. Die Euphorie, mit der die Palästinenser am 23. September in Ramallah ihren Präsidenten gefeiert haben, war eine Momentaufnahme und täuscht als solche leicht über die Tatsache hinweg, dass der Antrag auf Anerkennung vor der UNO nicht von der Mehrheit der Palästinenser mitgetragen wird. Zwar ist Mahmud Abbas als Vorsitzender der PLO (Palästinensische Befreiungsorganisation) gleichzeitig der einzige international anerkannte Repräsentant des palästinensischen Volkes – ohne dass es ebenjenes Volk ist, das ihm diese Legitimität verliehen hat. Indem Abbas die Zuständigkeit für die Verhandlungen allein der PLO zuschreibt, schließt er wichtige Bevölkerungsgruppen (wie beispielsweise die palästinensische Diaspora, die Palästinenser Jerusalems – und auch die von der Hamas regierten Bewohner des Gazastreifens) von ihnen aus. Eine Niederlage würde sein ohnehin angeschlagenes Image weiter destabilisieren und der Hamas neuen Auftrieb geben. In diesem Fall würde er mit seiner Initiative nicht Wasser, sondern Öl auf das Feuer des andauernd schwelenden Konfliktes zwischen Israel und Palästina gießen und die Lage im Nahen Osten für lange Zeit unberechenbar machen.

Das erneute Aufflammen des Konfliktes zwischen Israel und Palästina ist eine zentrale Befürchtung, die von den Gegnern der Initiative ins Feld geführt wird. Sicher ist jedenfalls, dass die Herausforderungen nach Abbas‘ Rückkehr aus New York nicht kleiner werden: Denn selbst in dem utopischen Fall, dass der Sicherheitsrat Palästina anerkennen würde – ein funktionierender Staat wäre das Land dann noch lange nicht. Die wirtschaftliche Situation und die Lebensbedingungen der Menschen werden sich dadurch nicht über Nacht verbessern. Im Gegenteil – der direkte Affront, als den die USA und vor allem Israel die Initiative des Palästinenserpräsidenten empfinden, könnte dazu führen, dass wichtige Hilfszahlungen eingestellt werden und sich die Armut in Palästina noch verschärft. Dann jedoch könnte die ohnehin bereits bröckelnde Unterstützung für Abbas endgültig wegbrechen – und den Stimmen extremistischer Kräfte wieder Gehör verschaffen.

Die Macht der Nebenschauplätze – die UNESCO-Initiative

Bewusste Provokation

Mahmud Abbas (rechts, hier mit Venezuelas Präsident Hugo Chávez) hat sein Vorgehen gut durchdacht.

Quelle: http://www.flickr.com/photos/chavez...

Vor diesem Hintergrund lässt sich erahnen, wie dringend Mahmud Abbas einen Erfolg benötigt. Oder zumindest irgendein Ergebnis, das sich als solcher interpretieren ließe. Wie zum Beispiel die Aufnahme in die Weltkulturorganisation UNESCO. Die ist somit zwar sicher das Ergebnis einer trotzigen Mit-dem-Kopf-durch-die-Wand-Diplomatie – aber eben auch eine fast schon verzweifelte Flucht nach vorn in einer Situation, die kein Zurück mehr erlaubt.

Durch die Fortsetzung seines Konfrontationskurses jedoch hat Mahmud Abbas einen bedeutenden Teil seines internationalen Ansehens der Festigung seiner Position innerhalb der PLO geopfert. Die USA haben ihrerseits Konsequenzen gezogen und sofort alle Zahlungen an die UNESCO eingefroren. Dass in den USA ein Gesetz gilt, welches Zahlungen an Gremien verbietet, in denen die PLO vertreten ist, dürfte dabei ein ebenso willkommener wie zwingender Grund für die Vermeidung langer und schwieriger Diskussionen gewesen sein. Und die gespaltenen Ansichten der EU-Staaten zur Aufnahme in die UNESCO haben die Europäische Union als handlungsfähigen Vermittler endgültig unfähig erscheinen lassen.

Trotzdem zeigt dieser Schritt der Weltkulturorganisation eines in aller Deutlichkeit: Auch wenn es viele Gründe gibt, einer sofortigen Vollmitgliedschaft in der UNO skeptisch gegenüberzustehen – die Internationale Gemeinschaft kann und will den Wunsch der Palästinenser nach einem eigenen Staat nicht länger ignorieren. Sicher war Abbas‘ Verhalten im Hinblick auf strategisches Taktgefühl und diplomatisches Geschick nicht gerade ein Meisterstück. Aber daran, dass die Mehrheit der in der UNO versammelten Länder den Antrag auf Anerkennung als legitim betrachtet – und bereit ist, ihn mit ihrer Stimme zu unterstützen - werden auch finanzielle Sanktionen der USA und die Drohung der Wiederaufnahme der israelischen Siedlungspolitik durch Premier Netanjahu nichts ändern. An diesem Gegensatz kristallisiert sich die drängendste und zugleich schwierigste aller Fragen: nämlich, wie es mit dem Wunsch der Palästinenser nach einem souveränen Staat weitergehen wird. Dessen Erfüllung ist auf absehbare Zeit wieder in weite Ferne rückt. Weiter wahrscheinlich, als sie es am 23. September war. Eine Rückkehr an den Verhandlungstisch jedenfalls scheint angesichts der jüngsten Entwicklungen so absurd, dass sie als Möglichkeit schon nicht einmal mehr geäußert wird.

Hat die symbolische Tragweite von Mahmud Abbas‘ Odyssee nach New York die internationale Gemeinschaft wachgerüttelt – und somit das Ende der „andauernden Katastrophe“ für die Palästinenser nicht nur denkbar, sonder realisierbar gemacht? Oder wird die Episode lediglich als weiterer Meilenstein der über 60-jährigen Geschichte des Strebens der Palästinenser nach Souveränität in Erinnerung bleiben – und dort langsam verwittern? Für die gemeinsame europäische Außenpolitik allerdings ist sie die Offenbarung, wie viele solcher potentiellen Meilensteine sie noch brauchen wird, um tatsächlich als gemeinsame – und somit einflussreiche – Diplomatie gelten zu können. Vielleicht gibt es am 23. September 2012, bei der nächsten UNO-Vollversammlung, ja eine neue Chance.