Seit der EU-Erweiterung im Jahre 2004 steht die EU vor einem klassischen Dilemma zwischen Inklusion und Exklusion : Einerseits brachten die neuen Mitgliedsstaaten neue Nachbarn mit sich, aber andererseits sind genau diese Nachbarn zugleich auch die Nachbarn Russlands. Um einen zweiten Eisernen Vorhang zu vermeiden und gleichzeitig eine Alternative zur EU-Mitgliedschaft zu bieten, hat die EU im Jahr 2003 die Europäische Nachbarschaftspolitik ins Leben gerufen.

Neue östliche Nachbarn (Ukraine, Moldawien, Weißrussland) kamen demnach zu den südlichen Nachbarn (Marokko, Ägypten, Libanon, Jordanien, Israel, das besetzte palästinensische Gebiet, Syrien, Algerien, Tunesien, Libyen) hinzu. Dazu kam später der südliche Kaukasus (Georgien, Aserbaidschan, Armenien). Obwohl sie offiziell als Alternative zur Erweiterung gilt, besteht die ENP im Wesentlichen aus den gleichen Grundpfeilern : Es gilt, Stabilität, Sicherheit und Wohlstand zu exportieren, indem die EU den betroffenen Ländern unter bestimmten Bedingungen Zugang zum europäischen Markt bietet. Hierbei müssen die Länder nicht nur Elemente einer funktionierenden Marktwirtschaft aufweisen, sondern auch Menschenrechte (inklusive Minderheitsrechte) respektieren, ebenso wie demokratische Regierungsführung, Behörden und Gerichte besitzen. Auch die Erweiterungspolitik erwartet von ihren Anwärtern, dass sie den Ausbau der rechtlichen und demokratischen Ordnung, die Wahrung der Menschenrechte, unabhängige Gerichte oder eine funktionstüchtige Markwirtschaft nachweisen können. Wo liegt also der Unterschied zwischen Nachbarschafts- und Erweiterungspolitik ?

Nachbarschaftspolitik als Erweiterungspolitik ohne Legitimität ?

Beide Politikfelder bestehen also aus ähnlichen Forderungen, mit dem Unterschied, dass die ENP „alles, außer Institutionen“ bieten soll. Dabei wird häufig die Frage nach der Legitimität gestellt – kann die EU wirklich verlangen, dass die ENP-Länder diese weitreichenden Reformen vorantreiben müssen und am Ende – wenn es denn soweit kommt – den eigentlichen Reiz der EU, die Mitgliedschaft, verweigert bekommen ? Könnte die EU wirklich einem Land, das sowohl den acquis communautaire als auch alle politischen und wirtschaftlichen Bedingungen übernommen hat, den Beitritt verweigern ? Würde die EU hier nicht die eigenen Prinzipien hintergehen ?

Viele Kritiker bezweifeln die Beweggründe der EU in der ENP – handelt es sich nicht eigentlich um eine eigennützige Politik zur Sicherheit des europäischen Kontinents ohne große Verpflichtung seitens der EU ? Es stimmt zwar, dass die EU viele Bedingungen an die ENP-Länder stellt und diese Reformen für die Länder auch sehr kostspielig sein können, allerdings ist es auch richtig, dass die EU – auf einer rein wirtschaftlichen Ebene beispielsweise – nur wenige Gründe zur Verhandlung eines Freihandelsabkommens mit diesen Ländern hat.

Noch sind die meisten ENP-Länder relativ arm, auch wenn das Potenzial für eine Marktausweitung auf lange Dauer besteht. So betrag das Bruttoinlandsprodukt je Einwohner im Jahre 2009 in Rumänien durchschnittlich 9292 Euro, in der Ukraine gerade einmal 3920 Euro je Einwohner. Es ist daher unwahrscheinlich, dass die EU durch Handelsabkommen mit den betroffenen Ländern hohe Zuwachsraten erzielen wird. Auf der anderen Seite können die ENP-Länder am europäischen Markt teilhaben – zum Ausgleich für politische Reformen, die einen Gürtel der Sicherheit und Stabilität um den Kontinent legen sollen. Demnach sind die Kritiken, dass es sich bei der Nachbarschaftspolitik nur um Erweiterungspolitik ohne Legitimität handelt, unbegründet. Zudem bietet die EU den Ländern FTA+-Abbkommen an – das heißt also, dass nicht nur wirtschaftliche, sondern auch einige politische Anreize, wie zum Beispiel Visa-Verträge, zu Reformen anspornen sollen.

Zweideutigkeit im EU-Diskurs

In or out ?

Die Europäische Nachbarschaftspolitik umfasst 16 Länder. Europäische Staaten wie die Ukraine schweben scheinbar zwischen Erweiterung und Nachbarschaft.

Bildquelle : Europäische Kommission

Die wahre Problematik liegt allerdings in der EU selbst : Die 27 Mitgliedsstaaten sind sich uneinig darüber, wie man mit den ENP-Ländern umgehen soll. Ihre unterschiedlichen Strategien erschweren die Nachbarschaftspolitik nicht nur zunehmend, sondern senden auch „falsche Signale“ an die ENP-Länder. Die südlichen Mitgliedsstaaten, allen voran Frankreich, konzentrieren sich vorzugsweise auf die nordafrikanischen Staaten, aus offensichtlich historischen Gründen, während die zentral- und osteuropäischen Mitgliedsstaaten (inklusive Deutschland) besonders die östlichen Nachbarn der EU berücksichtigen wollen. Diese Inkohärenz spiegelt sich im Diskurs der EU wider ; demnach ist immer wieder die Rede davon, dass die ENP-Länder keine Perspektive auf einen Beitritt haben, wobei gleichzeitig allerdings erwähnt wird, dass man „die Türen nicht schließen will“.

Ukraine und die EU – eine moderne Illusion ?

Diese Zweideutigkeit der ENP wird am besten am Beispiel der Ukraine sichtbar. Seit Mitte der 90er Jahre haben die politischen Eliten des Landes bekannt gegeben, dass ein EU-Beitritt anstrebenswert ist. Mit der Orangenen Revolution im Jahr 2004 haben westliche EU-Länder das „europäische Streben“ der Ukraine ernst nehmen konnte, obwohl die Realität hinter den Erwartungen blieb und auch die östlichen EU-Staaten nicht leugnen konnten, dass das Land zwischen Russland- und EU-Kurs gespalten ist. Nur widerwillig hat die Ukraine ein Assoziierungsabkommen mit der EU unterschrieben. Die Ukraine wollte anfangs nicht „nur“ als Nachbar angesehen werden, sondern an der Erweiterungspolitik teilnehmen. Als jedoch klar wurde , dass sich dies nicht in vorhersehbarer Zeit in der Ukraine wiederholen würde, haben sich die politischen Eliten in der Ukraine für die ENP entschieden. Seit dem Beginn des Aktionsplans zwischen der EU und der Ukraine ist die Ukraine der WHO im Mai 2008 beigetreten und ein Handelsabkommen zwischen den zwei Partnern wird noch ausgearbeitet.

Diese Fortschritte werden jedoch von der „Russland-Problematik“ überschattet. Die Energiekrisen aus den Jahren 2006 und 2009 durften nur wenige Ukrainer und Osteuropäer vergessen haben, genauso wie den Georgienkonflikt, der gleichzeitig wie eine Warnung Russlands an alle pro-westlichen Regierungen in Russlands Satellitenstaaten gedacht war. Dementsprechend steht die ENP im Kaukasus und in Moldawien, aber besonders in der Ukraine, der Frage der Beziehungen zu Russland gegenüber und spaltet so manche Seelen im europäischen Lager. Aber auch die betroffenen Länder selbst müssen sich fragen, inwiefern europäische Ansprüche mit Russland im Nacken überhaupt möglich sind. Wie es nach dem Wahlausgang in der Ukraine im Januar 2010 aussieht, scheinen die Bürger „Europa-müde“ zu sein und richten den Blick mit ihrer Wahl des Oppositionsführers Janukowitsch zum Präsidenten immer mehr nach Moskau. Die Zwiespältigkeit des europäischen Diskurses, die Russland-Problematik, die mangelnden politischen Anreize der ENP – all diese Faktoren spielen eine Rolle in Osteuropa.

Gleich zwei Dinge auf einmal : Stefan Füle, tschechischer EU-Kommissar

Während die ENP bisher zum Aufgabengebiet des Komissars für Außenpolitik zählte, gehört sie in der Barroso II - Kommission nun zum Kompetenzbereich des Erweiterungskommissars. Verwaltungsentscheidung oder politisches Signal ?

Bildquelle : www.photo-service.europarl.europa.eu

Wenn man die Abhängigkeit Europas von Öl und Gas bedenkt, erstaunt die widersprüchliche östliche Nachbarschaftspolitik der EU doch sehr. Catherine Ashtons Europäischer Auswärtiger Dienst wird wohl kaum etwas daran ändern. Die Verwaltung der Nachbarschaftspolitik liegt weiterhin in den Händen der Kommission, während ihre politische Ausgestaltung ein Zankapfel zwischen den Mitgliedstaaten bleibt. Auch wenn Ashton als Vize-Kommissionspräsidentin und Hohe Repräsentantin für Außen- und Sicherheitspolitik zwei Hüte gleichzeitig trägt, bleibt die Frage offen, inwiefern die Koordination zwischen den außenpolitischen Portfolios der Kommission, dem Europäischen Auswärtigen Dienst und den diversen Außenpolitiken der Mitgliedstaaten möglich ist. Damit das Institutionenchaos perfekt wird, wurde die ENP nun auch noch dem Erweiterungskommissar zugetragen, anstatt im Außenpolitikressort, und damit bei Lady Ashton, zu bleiben.

Das politische Signal, das die Barroso II – Kommission an seine Nachbarn versendet, bleibt zweideutig. Die EU muss sich über die Natur der ENP klar werden, was allerdings eng mit der Frage der Europäischen Identität zusammenhängt. Nur dann, wenn die 27 Mitgliedsstaaten sich einig sind, wo Europa „anfängt“ und „aufhört“, kann die Nachbarschaftspolitik klar von der Erweiterungspolitik getrennt werden und eine wahre Alternative darstellen. Bis dahin wird die Nachbarschaftspolitik zwischen zwei Stühlen stehen.

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