L’Union Pour la Méditerrannée (UPM), née au Sommet de Paris le 13 juillet 2008 pour supplanter le vieux Partenariat Euro-Méditerranéen (PEM) semble aller vers une lente agonie. De fait, les ambitions initiales contrastent avec des résultats très modestes des deux premières années de vie, semblant ainsi mettre fin aux grandes espérances des débuts.

Un bref rappel de la structure institutionnelle de l’UPM est nécessaire pour mieux comprendre les raisons de son échec, dû à une volonté immense de mettre en place une intense coopération économique, à une instabilité politique des pays de la rive sud-est de la Méditerranée et à des particularismes nationaux. 43 pays prennent aujourd’hui part au projet : les 27 Etats membres de l’UE, les partenaires méditerranéens, la principauté de Monaco, la Mauritanie et les pays des Balkans limitrophes. L’UPM est dirigée à la fois par une co-présidence tournante tous les deux ans, aujourd’hui occupée par la France et l’Egypte, et par un Secrétariat conjoint.

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Par ailleurs, l’UPM s’articule sur un sommet bi-annuel des chefs d’Etat et de gouvernement, sur une conférence annuelle des ministres des Affaires étrangères et une conférence de hauts fonctionnaires. C’est à un unique Secrétariat, actuellement présidée par le jordanien Ahmed Massadeh –qui, selon de nombreux experts, est incapable d’obtenir les fonds nécessaires de la part des gouvernements- qu’est confiée la gestion des ambitieux projets de l’UPM. Ces deniers rentrent dans six zones thématiques : dépollution de la Méditerranée, développement des infrastructures, coopération en matière de protection civile, développement des énergies renouvelables, développement entrepreneurial de la Méditerranée à travers un soutien majeur aux PME, et une coopération en matière d’éducation et de recherche (Université euro-méditerrannéee).

La lourde hypothèque du conflit israelo-palestinien

Même si l’UPM a maintenu substantiellement l’acquis du PEM, la nouvelle structure a fortement redimensionné le rôle de la Commission européenne vers un fonctionnement intergouvernemental. Le risque d’une telle organisation est clair : mettre les nombreux problèmes de gouvernance à la merci des divergences entre les nations et de la volatilité politique des gouvernements.

Par ailleurs, le multilatéralisme, déjà cité de nombreuses fois dans la Déclaration de Barcelone en 1995 à l’origine du PEM, a laissé la place à une approche à géométrie variable, qui caractérisait déjà la Politique Européenne de Voisinage, et qui n’engage que les pays qui le veulent et le peuvent. En conséquence, le risque est celui d’une fragmentation, d’un désordre dans la gestion de l’UPM. L’ambitieux objectif de la première PEM, et de l’UPM d’aujourd’hui : faire de la Méditerrannée une région de paix et de stabilité, semble d’autant plus éloigné. Il en va de même de l’autre grand objectif du partenariat : la création d’une zone européenne de libre échange d’ici 2010.

En dépit du lancement ambitieux, l’UPM a tardé à décoller, et se trouve aujourd’hui dans une impasse difficile à dépasser. L’un des premiers obstacles est la traditionnelle instabilité politique des pays de la rive méridionale et orientale de la Méditerranée, en particulier le conflit israelo-palestinien.

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L’opération israelienne Cast Lead à Gaza en décembre 2008, par exemple, a mené les gouvernements arabes à bloquer les travaux de la structure naissante, désormais otage de la détérioration du dialogue entre arabes et israeliens. Un dialogue d’autant plus bloqué après l’arrivée au pouvoir du le Likoud de Benjamin Netanyahou après les dernières élections législatives, avec la présence au gouvernement de partis d’extrême droite tels qu’Israel Beitenou, mené par Agvidor Lieberman, très proche des colons.

Ce sont encore les relations arabo-israéliennes qui ont fortement pesé sur la conférence euro-méditerranéenne sur l’eau en avril dernier. L’impossibilité de trouver un accord sur la définition des territoires palestiniens occupés –Israël aurait préféré la dénomination de « Territoires sous occupation » - a fait émerger une nouvelle fois les différends entre arabes et israéliens et a empêché l’adoption d’une stratégie conjointe qui aurait garanti les ressources hydriques de tout le bassin méditerranéen. Même le second Sommet bi-annuel de l’UPM, qui aurait dû se passer à Barcelone en juin dernier sous présidence espagnole, a été reporté à novembre par peur d’un boycottage des membres arabes après l’attaque israélienne sur la flottille humanitaire et le rafraichissement des relations turco-israéliennes.

Si les attentes d’une relance de la fragile coopération euro-méditerranéenne s’étaient reportées sur l’UPM, séparer le volet économique du volet politique s’est révélé jusqu’à aujourd’hui un désastre. Chaque tentative de relancer la coopération régionale semble désormais otage du conflit au Moyen-Orient : l’UE ne réussit pas à jouer un rôle central et crédible sur l’échiquier moyen-oriental et à contester le monopole de Washington dans la région. Et ceci en dépit du fait qu’elle est membre du Middle East Quartet pour la solution au conflit israélo-palestinien, est un des principaux donateurs de financement aux territoires palestiniens et un des principaux partenaires commerciaux d’Israël. img3415|left Même le lancement des proximity talks entre israeliens et palestiniens l’été dernier et le démarrage historique des négociations directes en septembre est dû dans une large mesure à la médiation américaine. Le lancement de ces négociations a entraîné les négociations au sommet de Washington à la fin de l’été, sous les applaudissements de la communauté internationale et a fait renaître l’espoir d’un déblocage des travaux. Mais de tels espoirs se sont brisés contre la décision du gouvernement israelien de prolonger le moratoire des colonisations israéliennes en Cisjordanie.

Quand bien même le gouvernement Netanyahou semble disposé à un compromis concernant un gel des colonisations avant la date butoir du moratoire, la composante d’extrême droite et les pressions des faucons du Likoud sur Netanyahou, prisonnier de sa propre coalition, ont influé sur la décision finale de l’Etat juif de ne pas geler les colonies dans la West Bank, Jerusalem Est incluse. Ce qui pour la contrepartie palestinienne reste une précondition essentielle pour la reprise de toute négociation. A ceci doit être ajoutée une confuse ligne du Département d’Etat américain : c’est seulement en début décembre que Foggy Bottom s’était rendu compte qu’il n’avait pas demandé au gouvernement Netanyahou un nouveau moratoire, démentant ses propos le jour suivant en reconnaissant l’illégitimité des colonies israéliennes.

Ainsi, la relance de l’UPM semble paradoxalement plus dans les mains de Washington que dans celles de Bruxelles. Renforçant la validité de la thèse d’une coopération euro-méditerranéenne sujette à la volatilité de la zone moyenne-orientale. Il faut souligner que l’objectif initial de l’UPM, du point de vue politique, n’est pas apparu très clair. S’il s’agissait de relancer le rôle diplomatique de l’UE dans la Méditerranée, il n’a pas été atteint : Washington continue son comportement de « passager clandestin politique » dans la région.

Gaza, maisons bombardées

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Mais, à l’instar de l’époque de la guerre froide, lorsque l’Europe conciliait atlantisme et intégration économique, nous assistons aujourd’hui à une UE exposée, encore pus que l’allié atlantique, à une menace éventuelle de missiles provenant des zones les plus dangereuses du monde (Moyen-Orient, Libye), sans qu’elle puisse proposer une alternative crédible à la médiation américaine. Sur la base du rôle prépondérant des Etats-Unis et et de la structure intergouvernementale, l’UPM s’est donnée un objectif politique modeste : non pas la résolution des conflits régionaux, mais l’exécution d’ambitieux projets technico-commerciaux. Mais l’instabilité politique élevée pose une hypothèque lourde sur la mise à disposition d’investissements en capitaux. Etant entendu que la sécurité propre de l’UE se fonde notamment sur une solution du conflit arabo-israélien, l’UPM, ainsi conçue, ne peut contribuer aux solutions des conflits dans la Méditerrannée et aux applications de ses projets.

Du reste, le dernier revers qu’a subi la coopération euro-méditerranéenne a été le report du sommet des chefs d’Etat et de gouvernement qui aurait dû avoir lieu le 21 novembre. Aucune date future n’a été précisée. Quelques jours avant ce report, à Bruxelles, les États membres de l’UPM avaient approuvé le budget et le plan de travail, dans l’espoir de voir les projets avancer en dépit de l’impasse politique.

Les autres problèmes à résoudre

Cependant, tous les problèmes de l’UPM ne dépendent pas des différends entre arabes et israéliens. Ils concernent d’une part son budget propre, les fonds mis à disposition par l’UE n’étant pas assez élevés pour assurer le financement des projets, et d’autre part sa valeur politique dans l’action externe de l’UE.

Le 15 novembre dernier à Bruxelles a été approuvé un budget de 6,2 millions d’euros, dont 3 millions entièrement financés par la Commission, en prévision de la couverture totale du budget. Mais seuls l’Espagne et les deux pays qui détiennent actuellement la présidence de l’UPM, l’Egypte et la France, ont annoncé leur contribution financière, alimentant les perplexités même du Secrétariat.

Pour donner un nouveau souffle à l’UPM, il est donc fondamental de revoir l’écart entre les moyens et les fins. L’Assemblée parlementaire de l’UPM (AP-UPM), réunie à Rome le 12 novembre dernier, a vivement exprimé son regret pour le renvoi du Sommet. Elle a invité les pays membres à rester fermes sur le maintien de l’engagement pris visant, à renforcer la coopération euro-méditerranéenne en s’appuyant sur les ressources adéquates. Le bureau de l’Assemblée parlementaire a rappelé que les projets de l’Union ont été conçus pour répondre aux attentes des citoyens des Etats membres qui réclament un renforcement de la coopération afin de pouvoir affronter les importants défis politiques, économiques, sociaux et environnementaux qui caractérisent la Méditerranée. Il a rappelé que la mise en œuvre de certains projets et le fonctionnements des institutions ne doivent pas être dépendants des progrès (ou des échecs) du processus de paix au Moyen Orient.

Mais le fonctionnement l’UPM l’en empêche. Il apparaîtrait en effet que pour renforcer les objectifs économiques ambitieux de l’UPM, il faudrait rationaliser la structure, en la remplaçant par un appareil diplomatique de profil moins élevé, c’est-à-dire en confiant les rênes de l’UPM à des fonctionnaires normaux, sans pour autant revenir sur les Sommets, utiles pour marquer les succès importants. En même temps, l’UPM doit être dotée de tous les moyens nécessaires tels qu’une banque euro-méditerranéenne de développement.

Les défis posés à l’UE dans la Méditerranée

Le décrochage des travaux de l’UPM pose une hypothèque lourde sur les intérêts de l’UE dans une zone stratégique comme celle de la Méditerranée. L’impasse de l’UPM démontre l’inadéquation de la politique de l’UE dans la Méditerranée, prise entre les défis immenses de la région et les exigences contradictoires des pays de la rive sud.

Par ailleurs, de nouveaux acteurs extérieurs montrent un intérêt croissant au potentiel stratégique, économique et énergétique de cette région : les Etats-Unis tentent de consolider leur présence économique et militaire, la Russie est intéressée surtout par les investissements commerciaux, militaires et énergétiques -comme le montrent les investissements de Gazprom en Turquie et en Afrique du Nord ou la fourniture d’armes, très critiquée, au gouvernement syrien.

Outre les pays du Golfe, qui offrent aux voisins de la Méditerranée de grandes ressources en pétrole, l’UE doit également compter avec la présence croissante des investissements chinois. L’Empire du milieu est devenu en effet un partenaire commercial de secours pour de nombreux Etats méditerranéens.

La pénétration des nouveaux concurrents dans la Méditerranée, surtout des pays exportateurs d’hydrocarbures, met en danger la sécurité des approvisionnements énergétiques de l’UE. IL y a urgence à relancer vigoureusement la coopération euro-méditerranéenne. Pour cela, l’UE doit décider définitivement comment renforcer sa propre présence dans la zone, ce qui passe par un choix entre les différentes configurations : l’approche technico-régionale de l’UPM ou celle complète et bilatérale de la PEV.

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Au regard des récents développements de l’UPM et du report du Sommet de novembre, l’UPM devrait se concentrer sur des projets uniques au lieu de continuer à dépenser ses énergies sur un « grand dessein » à l’avenir incertain. De plus, il convient d’assumer le fait que chaque tentative de relance de la coopération euro-méditerranéenne qui inclut Israël et l’Autorité palestinienne semble destinée à l’échec.

A l’inverse, la coopération bilatérale entre l’Union européenne et chaque partenaire de la Méditerranée, dans le cadre de la Politique européenne de voisinage, a enregistré d’importants progrès, comme le montre le récent Sommet UE-Maroc. A la suite du Maroc, d’autres pays se sont activés pour se voir reconnaître le statut avancé dans la relation avec l’UE.

Il est évident que la réémergence des tensions entre les arabes et israéliens remette en débat cette initiative et incite l’UE à préférer l’efficacité petit-bras plutôt que les grands objectifs jamais atteints.