La crisi inizia nel 1986 con la comparsa della malattia nel Regno Unito. Quattro anni dopo i casi si moltiplicano e i lavori di ricerca sulle cause della malattia e i suoi rischi di trasmissione aumentano in modo allarmante, ma le disposizioni adottate continuano a restare limitate in confronto alla minaccia che si profila per la sanità pubblica. A partire dal 1988 alcuni paesi pongono un embargo sul bovino britannico. Dopo un’attività di lobbying da parte di quegli stessi Paesi nelle sedi comunitarie, l’embargo viene esteso a livello europeo nel 1989. Quest’embargo si concentra sui bovini viventi e nati prima del 1988, anno durante il quale l’utilizzo della farina animale viene proibito nel Regno Unito. Diversi fattori limitano ciononostante la portata della decisione comunitaria.

In primo luogo, l’embargo riguarda solo i bovini viventi, nati prima del 1988. Ogni prodotto derivato (carne, farina, embrioni, ecc.) non rientra sotto questa disposizione. Dal momento che la Commissione aveva limitato allo stretto necessario l’estensione delle restrizioni alle importazioni, venne accusata di privilegiare la libera circolazione rispetto ai rischi per la sanità pubblica. La mancanza d’efficienza dell’embargo si traduce nella comparsa di casi di ESB in altri Paesi europei a partire dal 1991 (il primo caso venne osservato in Francia).

ESB

(encefalopatia spongiforme bovina) ovvero “malattia della mucca pazza” a causa degli spasmi nevrotici che provoca, può essere trasmessa all’uomo, sotto forma di morbo di Creutzfeld Jacob. Quest’ultimo ha causato la morte di una cinquantina di persone nel regno Unito.

Disposizioni successive allargano allora il raggio d’azione delle restrizioni alle importazioni, ma l’embargo totale viene deciso solo nel 1996 (sul bovino e l’insieme dei prodotti derivati), in seguito al primo decesso umano registrato nel Regno Unito. In secondo luogo, se il divieto d’utilizzo della farina animale è del 1988 nel Regno Unito, questa misura è adottata a livello europeo solo nel 1994. Questa inazione limita fortemente la portata dell’embargo. Infatti, l’embargo dovrebbe permettere un contenimento dei casi di mucca pazza impedendo l’arrivo sul continente di elementi britannici contaminati. Tuttavia, permettendo l’utilizzo delle farine in altri Paesi europei non si riesce a impedire l’emergenza di altri casi di ESB. In terzo luogo l’embargo si basava (fino al 1994-96) sulla buona applicazione del divieto britannico dell’uso di farine di origine animale, senza tuttavia prevedere meccanismi di controllo a livello europeo o nazionale. Secondo il rapporto Medina Ortega, fra il 1990 e 1994 non sarebbe stato effettuato alcun test veterinario sull’ESB nel Regno Unito. L’assenza di rigorosi controlli a monte o a valle ha influito molto negativamente sulla buona applicazione delle disposizioni.

La mancanza di disposizioni e di controlli sono stati gravemente messi in questione da diversi rapporti : il ESB Inquiry nel Regno Unito, il rapporto di una commissione d’inchiesta parlamentare in Germania, il rapporto del parlamentare europeo Medina Ortega. Se si pensa solo ai malfunzionamenti del sistema a livello europeo, la crisi ESB ha dimostrato l’assenza (e il bisogno urgente) di uno schema europeo per la gestione di questo tipo di crisi. Un secondo rapporto del Parlamento (Rapporto Böge) e due rapporti di audit della Corte Europea dei Conti hanno messo in luce il problema del sistema di governance europea in termini di presa di decisioni ma anche di messa in pratica e di controllo.

Gestione di rischio a livello europeo e revisione istituzionale

“There is shit in the meat”. Questa frase apre l’adattamento cinematografico del libro di Eric Schlosser “Fast Food Nation”, nel quale una catena di un fast-food affronta un grave problema di qualità in una delle sue linee di produzione. Come reagire di fronte a un caso di rischio per la sanità pubblica ? Ecco uno dei problemi fondamentali che la crisi dell’ESB comporta per un’Europa che per molto tempo ha peccato per l’assenza di un sistema di previsione, di analisi, di gestione o di comunicazione del rischio a livello europeo. Senza un tale sistema le misure sono rare, contraddittorie, inefficaci e lente, come nel caso della crisi dell’ESB.

A partire dal 1997, il paesaggio amministrativo e le procedure relativi alla sicurezza alimentare sono state riviste. L’UE è andata avanti a tentativi, grazie a revisioni successive, per giungere infine nel 2002 alla istituzione di un’agenzia indipendente : l’EFSA (European Food Safety Authority). Il libro bianco che porta alla creazione dell’EFSA illustra anche i principi fondamentali di una regolamentazione europea della sicurezza alimentare.

Androulla Vassiliou, commissario europeo alla salute

A seguito delle dimissioni di Markos Kyprianou, Androulla Vassiliou è responsabile del portafoglio della salute all’interno della Commissione Barroso. Questo portafoglio copre soprattutto le questioni di salute alimentare.

Certamente l’EFSA – come le altre circa trenta agenzie dell’Unione Europea – non dispone di un potere legislativo o regolamentare proprio (la Corte europea di Giustizia non lo consente). Il ruolo principale dell’EFSA è quello di offrire opinioni scientifiche e tecniche che servono subito come base alla redazione di misure comunitarie nell’ambito dell’alimentare. Nonostante questo, un certo numero di caratteristiche di questo nuovo paesaggio amministrativo rendono EFSA un’agenzia particolarmente influente nel paesaggio europeo.

Innanzitutto, per garantire l’indipendenza di EFSA, non solo la Commissione ma anche il Parlamento europeo e gli Stati membri possono chiedere a EFSA un’opinione su un problema particolare ; EFSA può inoltre pubblicare opinioni di sua spontanea iniziativa. Poi EFSA non lavora in modo isolato, bensì si trova al centro del nuovo regime di regolamentazione alimentare che abbiamo appena descritto, per fare in modo che le sue opinioni determinino in larga misura il contenuto della legislazione alimentare dell’Unione. Questa situazione non è quella della maggior parte delle altre agenzie europee e costituisce una delle chiavi dell’efficacia del nuovo sistema. Infine la giurisprudenza della Corte di Giustizia indica che la Commissione può deviare dalle raccomandazioni dell’EFSA solo se ha la dimostrazione che gli scienziati hanno punti di vista divergenti. In un caso simile la Commissione può applicare il principio di precauzione.

Autorità europea per la sicurezza alimentare

EFSA (European Food Safety Authority) è stata creata nel 2002 e riveste oggi un ruolo chiave nella politica di sicurezza alimentare dell’UE.

Per tracciare un bilancio

Dopo 6 anni di funzionamento EFSA sembra essere vittima del proprio successo e incontra reali difficoltà a rispondere al numero sempre crescente di richieste che le vengono sottoposte, soprattutto in ragione delle risorse umane insufficienti. Questo fenomeno dimostra tuttavia che EFSA viene considerata idonea dalle altre istituzione dell’unione Europea nel contribuire a una presa di decisioni rapida, razionale ed efficace. Si potrebbe parlare di modello amministrativo per la governance europea, che potrebbe essere estesa ad altri ambiti.

Sfortunatamente è evidente l’incredibile inferiorità numerica di agenzie aventi tali prerogative in confronto (ad esempio) agli Stati Uniti. Ora, sembra che nell’Europa della libera circolazione molte questioni legittimino una simile struttura per ovviare alle numerose minacce nei confronti della sanità pubblica e ad “esternalità” fortemente negative per i 27 : terrorismo chimico, aviaria ecc. Per evitare una seconda crisi tipo quella dell’ESB serve impegno politico e molto attivismo. Da questo punto di vista non possiamo fare altro che dare il benvenuto all’iniziativa della Commissione con il Libro verde sulla preparazione alla minaccia biologica, sempre sottolineando che restano da compiere ancora molti sforzi.

(Traduzione di Valentina Pacchioni)