Die Rechtsgrundlage der gemeinsamen Asylpolitik

Beim Versuch, mit Booten das Meer zu überqueren, um die europäische Küste zu erreichen, setzen jeden Monat Hunderte von Migranten und Asylsuchenden ihr Leben aufs Spiel.
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Anfänglich war in den Römischen Verträgen von 1957 keine Kompetenz der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft in den Bereichen Asyl und Migration vorgesehen. Die Grundlagen der europäischen Asylpolitik wurden in den 1980er Jahren durch eine immer enger werdende polizeiliche Zusammenarbeit und in informellen Arbeitsgruppen (insbesondere die sog. „TREVI-Gruppe“) gelegt. Dies führte im rein zwischenstaatlichen Rahmen zur Unterzeichnung des Schengener Abkommens von 1985. Die Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 mit dem Zielen der Schaffung eines Gemeinsamen Binnenmarkts und der Ermöglichung der Personenfreizügigkeit in einem „Raum ohne Binnengrenzen“ zwang allerdings die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, einen gesamteuropäischen Ansatz in der Asyl- und Migrationspolitik zu entwickeln. Hierdurch sollten die befürchteten „Sicherheitsrisiken“ kompensiert werden. Mit dem Vertrag von Maastricht von 1992 wurde erstmals die intergouvernementale Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich der Asyl- und Einwanderungspolitik im Rahmen der dritten Säule der EU formalisiert – die Asylpolitik wurde zu einer „Angelegenheit von gemeinsamen Interesse“ erklärt. Entscheidungen wurden einstimmig durch die Mitgliedstaaten im Rat der Justiz- und Innenminister und in Abwesenheit von jeglicher parlamentarischer und gerichtlicher Kontrolle getroffen – der Flüchtlingsschutz verblieb somit weiterhin in der ausschließlichen Kompetenz der nationalen Regierungen.

Der Vertrag von Amsterdam von 1997 stellte eine Zäsur in der europäischen Asylpolitik dar. Im Kontext des schrittweisen Aufbaus eines gemeinsamen Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts wurden sowohl die Kontrolle der Außengrenzen und die Politikfelder Asyl und Einwanderung als auch der Großteil des sog. „Schengen-Besitzstands“ in die erste Säule überführt. Diese Beschleunigung des europäischen Integrationsprozesses dürfte verwundern, da die Mitgliedstaaten erstmalig Kompetenzen an die Gemeinschaft übertragen haben, die eigentlich zu den klassischen nationalstaatlichen Hoheitsbereichen gehören. Allerdings wurden für einen Übergangszeitraum von fünf Jahren eine Reihe von Einschränkungen und insbesondere das Einstimmigkeitsprinzip beibehalten. Nach Ablauf dieser Zeit war das alleinige Initiativrecht für die Kommission, die Einführung des Mitentscheidungsverfahrens sowie die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit im Rat vorgesehen, sobald der Rat die gemeinsamen Regeln und wesentlichen Grundsätze der Asylpolitik festgelegt hat. Zudem konnten Großbritannien, Irland und insbesondere Dänemark die Aufnahme von „opt-out“-Regelungen durchsetzen, wonach die ausländerrechtlichen Bestimmungen vorerst für sie nur teilweise oder überhaupt nicht angewendet wurden.

Nachdem nun auch der tschechische Präsident seine Unterschrift unter den Lissabon-Vertrag gesetzt hat, hat sich mit Inkrafttreten zum 1. Dezember 2009 der Rechtsrahmen für die europäische Asylpolitik erneut geändert. Die Union und die Mitgliedstaaten teilen sich nunmehr die Zuständigkeit beim Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts gemäß Art. 3 und 4 AEUV. Somit kommt der Union in diesen Bereichen unter Achtung des Subsidiaritätsprinzips die vorrangige Gesetzgebungskompetenz zu. Die neuen Art. 67 Abs. 2 und insbesondere Art. 78 AEUV stellen nun die eindeutige Rechtsgrundlage für den Aufbau eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems dar und schreiben die Mitentscheidung durch das Europäische Parlament gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren vor. Weiterhin ist der Europäische Gerichtshof jetzt auch für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Handelns der Organe der Union zuständig und überprüft zudem die Vereinbarkeit mit der nun rechtsverbindlichen Grundrechtscharta. Die zuvor bestehenden Einschränkungen des Rechtsschutzes im Bereich innenpolitischer Fragen sowie beim Individualklagerecht entfallen.

Das politische Ziel eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems

Asylbewerber in einem Aufnahmezentrum in Malta

Insbesondere Mittelmeerländer wie Malta, Italien oder Griechenland haben aufgrund ihrer geographischen Lage Schwierigkeiten, die verhältnismäßig große Anzahl von Asylbewerbern aufzunehmen.

Bildquelle : Audiovisueller Dienst der Europäischen Kommission

Die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Gestaltung einer gemeinsamen Asylpolitik der EU waren bereits mit dem Vertrag von Amsterdam geschaffen worden. Um diesen Rahmen mit Inhalt zu füllen, wurde im Oktober 1999 auf dem Europäischen Ratstreffen von Tampere (Finnland) das „Tampere-Programm“ auf den Weg gebracht. Dieses sah u.a. die Schaffung eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems vor, um den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in der EU zu verwirklichen. Dahinter steht das letztendliche Ziel, die EU zu einem einheitlichen Schutzraum für Flüchtlinge zu machen, in dem gleiche Bedingungen für alle gelten und wirklich schutzbedürftigen Personen in allen Mitgliedstaaten ein gleichwertiges, hohes Schutzniveau garantiert wird. Um dieses Ziel zu erreichen, soll langfristig ein einheitliches Asylverfahren und ein einheitlicher, unionsweit gültiger Rechtsstatus etabliert werden. Konkret hatte das Fünfjahres-Programm zum Ziel, in einer ersten Phase die rechtlichen Rahmenbedingungen der Mitgliedstaaten im Bereich Asyl anhand gemeinsamer Mindeststandards zu harmonisieren. Dabei sollten die Verpflichtungen aus der von allen EU-Mitgliedstaaten unterzeichneten Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) und insbesondere das Prinzip der Nichtzurückweisung uneingeschränkt beachtet werden.

Dieser Ansatz wurde im November 2004 auf dem Gipfeltreffen der europäischen Staats- und Regierungschefs in Brüssel durch die Verabschiedung des „Haager Programms“ bestätigt, das den Fahrplan für die nächsten fünf Jahre beinhaltet. Bei der Ausarbeitung war der Einfluss des zentralen Ziels der Terrorismusbekämpfung und -verhütung als Folge der Anschläge in Madrid am 11. März 2004 überdeutlich. Somit sind im Bereich Asyl- und Einwanderungspolitik Sicherheitserwägungen wie die Bekämpfung illegaler Einwanderung und der Schutz der Außengrenzen der EU durch Schaffung einer „Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen“ (FRONTEX), bis heute vorherrschend. Hingegen wird allerdings auch das Bekenntnis zur Europäischen Menschenrechtskonvention und der Charta der Grundrechte samt Erläuterungen sowie zur GFK unterstrichen, die in vollem Umfang geachtet werden müssen. Eines der Ziele des Haager Programms ist es – nach der Bewertung der Rechtsakte aus der ersten Phase – in einer zweiten Phase, unionsweit höhere einheitliche Schutzstandards und ein gleiches Schutzniveau zu erreichen, wobei ein hohes Maß an Solidarität im Sinne eines „Lastenausgleichs“ zwischen den EU-Mitgliedstaaten sichergestellt werden soll. Hierzu sollen die praktische Zusammenarbeit und die externe Dimension der Asylpolitik bis zum Jahr 2010 gestärkt werden.

Das Strategiepapier der Kommission über die künftige Asylstrategie vom 17. Juni 2008, welches den Fahrplan für die kommenden Jahre bildet, verfolgt einen gesamteuropäischen Ansatz. Demnach wird eine Angleichung der Bedingungen für Asylbewerber angestrebt, wodurch sicher gestellt werden soll, dass ein Asylbewerber, gleich wo er seinen Asylantrag einreicht, stets Zugang zu Unterstützung und einem fairen Verfahren erhält und nicht schlechter als in einem anderen europäischen Land behandelt wird. Hierdurch sollen Sekundärbewegungen und eine ungleiche Verteilung von Asylbewerbern in den einzelnen Mitgliedstaaten verhindert werden. Bis spätestens 2012 soll ein einheitliches Asylverfahren und ein einheitlicher Rechtsstatus für Flüchtlinge sowie für Begünstigte des subsidiären Schutzes verwirklicht werden. Um die Tradition der Union im Bereich der humanitären Hilfe und des Flüchtlingsschutzes fortzusetzen und die Achtung der Grundrechte zu gewährleisten, soll sichergestellt sein, dass diejenigen, die Schutz benötigen, diesen auch erhalten.

Die Vergemeinschaftung europäischer Asylpolitik in zwei Phasen

Am 22. September 2009 wurde das als « der Djungel » bekannt gewordene und von Flüchtlingen und Migranten auf dem Weg nach Großbritannien behelfsmäßig in den Wäldern nahe der Stadt Calais errichtete Zeltlager von den französischen Behörden abgerissen.
Bildquelle : Zoriah, Flickr.com

Der Prozess der Vergemeinschaftung europäischer Asylpolitik soll dabei in zwei Phasen ablaufen. In der ersten Phase wurden die Grundlagen für ein Gemeinsames Europäisches Asylsystem gelegt, indem vier zentrale Rechtsinstrumente im Bereich Asyl geschaffen worden sind, die den derzeitigen Acquis bilden. (1) Die sog. „Dublin II-Verordnung“ bestimmt, dass der derjenige Mitgliedstaat, der einem Asylbewerber die Einreise in das Unionsgebiet ermöglicht hat, für die Prüfung des Antrags zuständig ist, und ordnet die Überstellung in diesen an. Zur leichteren Durchsetzung dieser Regelung dient das EURODAC-System, eine Datenbank zur Speicherung und zum Vergleich der Fingerabdrücke von Antragsstellern. (2) Die Richtlinie über Aufnahmebedingungen gewährleistet Mindeststandards für die Aufnahme von Asylbewerbern, einschließlich Unterbringung, Bildung und Gesundheit. (3) In der Qualifikationsrichtlinie sind eine Reihe von Kriterien für die Bestimmung der Flüchtlingseigenschaft oder des subsidiären Schutzes enthalten. Sie stellt klar, welche Rechte mit dem jeweiligen Rechtsstatus verbunden sind und führt somit ein harmonisiertes System für den subsidiären Schutz in der EU ein. (4) Schließlich schafft die Asylverfahrensrichtlinie vergleichbare Mindeststandards und Verfahrensgarantien für Asylbewerber. Zusätzlich zu den rechtlichen Instrumenten werden Maßnahmen im Bereich des Flüchtlingsschutzes seit dem Jahr 2000 vom dafür eingerichteten Europäischen Flüchtlingsfonds finanziert.

Jedoch besteht auch nach Abschluss der ersten Phase des Haager Programms weiterhin Harmonisierungsbedarf, um das Ziel einer Gemeinsamen Europäischen Asylpolitik zu verwirklichen. Die Bewertung der Instrumente und Initiativen der ersten Phase und deren Defizite war noch nicht abgeschlossen, da wurde bereits mit dem Grünbuch der Kommission vom 6. Juni 2007 und dem darauf folgenden Konsultationsprozess der Zivilgesellschaft über das künftige gemeinsame Asylsystem die zweiten Phase des Programms eingeläutet. Insbesondere soll nunmehr ein integriertes, umfassendes Asylkonzept angestrebt werden, um alle Phasen des Asylprozesses zu verbessern. Das Ergebnis der öffentlichen Konsultationen wurde im bereits erwähnten Strategieplan der Kommission vorgestellt. Die Kommission schlägt dabei als Maßnahmen folgende Drei-Punkte-Strategie vor, deren Schwerpunkt auf (1) der Schaffung qualitativ besserer und einheitlicherer Schutzstandards mittels einer weiteren Angleichung des Asylrechts der Mitgliedstaaten, (2) der Stärkung der praktischen Zusammenarbeit sowie (3) der Förderung von Verantwortung und Solidarität im Verhältnis der Mitgliedstaaten zueinander sowie zwischen der EU und Drittstaaten liegt.

Die Kritik an der europäischen Asylpolitik

Flüchtlingslager in der Nähe von Brüssel

Oftmals werden Flüchtlinge, die eigentlich Schutz suchen, inhaftiert, um gegen mögliche illegale Einwanderer vorzugehen. Hinter diesem Stacheldrahtzaun hat ein Flüchtling Selbstmord begangen.

Quelle : han Soete, Flickr.com

Aus Sicht des Europäischen Parlaments, des Europarats sowie von vielen Nichtregierungs- und Flüchtlingsorganisationen, wie UNHCR, der Europäische Flüchtlingsrat oder Amnesty International genügen diese Instrumente allerdings nicht dem Anspruch einer europäischen Asylpolitik mit entsprechend hohen Schutzstandards und einem fairen Asylverfahren, sondern schreiben die Tendenz der Abschottung gegenüber Flüchtlingen fort. Insbesondere die Angst vor einem „Massenzustrom“ von Schutzbedürftigen und illegalen Einwanderern sowie vor Terroranschlägen verstärkten die Tendenz, Asylpolitik vor allem in ihren sicherheitspolitischen Belangen voranzutreiben. Bis heute ist die Asylrechtsharmonisierung durch die einseitige Ausrichtung an Abwehr und Kontrolle von Zuwanderern gekennzeichnet. So werden insbesondere rechtliche und physische Barrieren an den Außengrenzen der EU errichtet, eine Situation, die insbesondere mit dem Begriff der „Festung Europa“ kritisiert wird. Diese restriktiven Maßnahmen werden durch schärfere Einreisebestimmungen, Sanktionen für Beförderungsunternehmen, Schnellverfahren, Abschiebungshaft oder restriktive Bestimmungen zur Familienzusammenführung auf nationaler Ebene ergänzt. Seit 2003 wurden zudem die Debatte um die Externalisierung und Regionalisierung des Flüchtlingsschutzes geführt und die Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern intensiviert, wie dies auch am Beispiel des bilateralen Rückübernahmeabkommens zwischen Italien und Libyen deutlich wird.

Die Organisationen kritisieren eine doppelzüngige europäische Menschenrechtspolitik, die dazu führt, dass Flüchtlingsboote auf Hoher See oftmals nach Entnahme von Wasser und Treibstoff vor der afrikanischen Küste abgedrängt werden. Schutzsuchende werden in Transitländer wie Libyen, die Türkei, Mauretanien und die Ukraine zurücktransportiert, ohne dass das Vorbringen von Flüchtlingen inhaltlich geprüft worden ist. Hierdurch verstoßen die EU und ihre Mitgliedstaaten eindeutig gegen den Grundsatz der Nichtzurückweisung (Refoulement-Verbot) und somit gegen internationales Recht und insbesondere gegen die Europäische Menschenrechtskonvention. So wird hingenommen, dass Flüchtlinge aus Eritrea, dem Sudan oder Somalia erneut Opfer schwerer Menschenrechtsverletzungen in Ländern wie Libyen oder in ihrem Herkunftsstaat werden. Auch wurde kürzlich von nächtlich durchgeführten Ausweisungen durch die griechischen Behörden in die Türkei berichtet. Die ohnehin bereits schwierigen Beziehungen zwischen beiden Ländern werden hierdurch weiterhin belastet. Die Folge der rigiden europäischen Grenzschutzpolitik war ein Absinken der Anzahl der erfassten Asylanträge in der EU von 680.000 im Jahr 1992 auf lediglich 220.000 im Jahr 2007, obwohl die weltweiten Tendenzen eher gegenläufig sind. Allein im Kanal von Sizilien sind seit Beginn dieses Jahres bereits über 500 Bootsflüchtlinge ums Leben gekommen. Die Dunkelziffern für die maritimen EU-Außengrenzen steigen in die Tausende.

Nach Meinung der Flüchtlings- und Nichtregierungsorganisationen stellen die Rechtsinstrumente der ersten Phase eine Einigung auf den kleinsten gemeinsamen Nenner dar und weisen erhebliche Defizite hinsichtlich der mangelhaften Umsetzung und einer Vielzahl von Freistellungsklauseln auf. Die Konsequenz daraus ist, dass Entscheidungen über Asylanträge immer noch sehr unterschiedlich ausfallen. Zudem sind die Asylsysteme der Mitgliedstaaten an den Außengrenzen der EU wie Malta, Italien und Griechenland aufgrund ihrer geographischen Lage einem hohen Druck ausgesetzt. Die Regelungen der „Dublin II-Verordnung“, wodurch Asylsuchenden verwehrt wird, im Mitgliedstaat ihrer Wahl Asyl zu beantragen, verschärfen diese Situation. Allerdings will die Mehrheit der Mitgliedstaaten am Dublin-System in seiner jetzigen Form festhalten, da diese hierdurch eindeutig profitieren. Die Beibehaltung des Status quo wäre jedoch nur dann hinnehmbar, wenn alle Länder den gleichen Schutzstandard bieten könnten. Das dies nicht der Fall ist, zeigt das Beispiel der Überstellung von Flüchtlingen nach Griechenland und die alarmierenden Unterkunfts- und Schutzbedingungen vor Ort. Asylsuchende erhalten hier aufgrund der schweren strukturellen Mängel des griechischen Asylsystems faktisch weder Zugang zu einem fairen Asylverfahren noch effektiven Rechtsschutz. Aus diesem Grund hat UNHCR geraten, vorerst Überstellungen nach Griechenland auszusetzen. Dieser Einschätzung haben sich auch verschiedene nationale Gerichte angeschlossen. Mehrere Flüchtlingsorganisationen haben mittlerweile Beschwerde bei der Kommission wegen des Verstoßes gegen Europarecht eingereicht. Um ein faires und effizientes Gemeinsames Europäisches Asylsystem zu schaffen, müssen sowohl die Aufnahmebedingungen als auch das Asylverfahren EU-weit verbessert und tatsächlich harmonisiert werden. Die Konzepte der „sicheren Drittstaaten“ und „sicheren Herkunftsstaaten“ stehen unter massiver Kritik, da sie den Mitgliedstaaten ermöglichen, einen Antrag als „unzulässig“ oder „unbegründet“ abzulehnen, Flüchtlinge ohne eine inhaltliche Prüfung ihres Vorbringens und unter Missachtung des Nichtzurückweisungsprinzips zurück zu schicken und sich letztlich ihrer Verantwortung zu entziehen. Außerdem müssen unter anderem die Vorschriften zur Qualifizierung des Flüchtlingsstatus oder für subsidiären Schutz mit internationalem Flüchtlingsrecht und insbesondere mit der GFK in Einklang gebracht werden.

Die Zukunft einer Gemeinsamen Europäischen Asylpolitik

Ratstreffen der Justiz- und Innenminister

Trotz der regelmäßigen Bekräftigung der europäischen Solidarität werden konkrete Verpflichtungen für eine humane Asylpolitik auch zukünftig nur schwer zu erzielen sein.

Bildquelle : Fredrik Persson/Government Offices, Se2009.eu

Der vom Europäischen Rat in Brüssel am 15./16. Oktober 2008 angenommene Europäische Pakt zu Einwanderung und Asyl sollte einen neuen Anstoß geben, um ein „Europa des Asyls“ zu verwirklichen. Hierfür forderte der Europäische Rat die Ziele des Haager Programms und der Asylstrategie der Kommission bis spätestens 2012 umzusetzen. Weiterhin sollen eine Europäische Unterstützungsagentur in Asylfragen – welche ihren Sitz in Valetta (Malta) haben soll – und Solidaritätsmechanismen für Mitgliedstaaten mit zu geringen Aufnahmekapazitäten eingerichtet werden. Das „Stockholm Programm“, welches noch unter schwedischer Präsidentschaft vom Europäischen Rat am 11. Dezember 2009 angenommen worden ist, legt die Prioritäten für die nächsten fünf Jahre fest. Darin werden die zuvor genannten Ziele sowie das Jahr 2012 als Zeitpunkt, zu dem das Gemeinsame Europäische Asylsystem vollendet sein soll, erneut bekräftigen. In den Verhandlungen zeichnet sich ein Konsens auf Grundlage des ursprünglichen Kommissionsvorschlags ab, auch wenn durch die Justiz- und Innenminister verschiedene restriktive Änderungen eingebracht worden sind. Auf Druck des Vereinigten Königreichs wurde der Verweis auf die gegenseitige Anerkennung von Asylentscheidungen aus dem Text gestrichen. Neben dem Bekenntnis zu hohen Schutzstandards und Solidarität soll auch ein faires und effizientes Verfahren mit vergleichbarer Behandlung und vergleichbaren Ergebnissen angestrebt werden. Das Stockholm Programm beinhaltet weiterhin – auf Initiative der Niederlande – das Versprechen, Maßnahmen zu ergreifen, um weitere Tragödien auf Hoher See zu vermeiden und genauere Statistiken über Todesopfer im Mittelmeer zu erstellen. Zudem wird klargestellt, dass Grenzkontrollen Flüchtlinge nicht davon abhalten dürfen, Schutz in der EU zu suchen. Trotz dieser Versprechen befürchten Flüchtlings- und Menschenrechtsorganisationen, dass mit dem Programm die europäischen Abschottungsmaßnahmen gegenüber Flüchtlingen sowie die externe Dimension europäischer Asylpolitik ausgeweitet werden. Das Dublin-System als Eckpfeiler des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems wurde nicht angetastet.

Mittlerweile hat die Kommission bereits umfangreiche Vorschläge zur Verbesserung aller zentralen Rechtsakte vorgelegt und dabei versucht, diese in Einklang mit internationalem Flüchtlingsrecht zu bringen. Die einzelnen Änderungsvorschläge stellen zwar eine deutliche Verbesserung für den Flüchtlingsschutz im Vergleich zur jetzigen Situation dar und sind eindeutig zu begrüßen. Es bleibt jedoch abzuwarten, ob diese Ideen am Ende der politischen Verhandlungen durchgesetzt werden können. So sind die Kommissionsvorschläge bereits während des letzten Ratstreffens der Justiz- und Innenminister am 30. November 2009 auf massive Kritik insbesondere von Österreich, dem Vereinigten Königreich, Deutschland und Frankreich gestoßen. Durch die Anwendung des Mitentscheidungsverfahrens werden sich jedoch die Einflussmöglichkeiten des Europäischen Parlaments erhöhen. Hingegen zielen aber auch diese Vorschläge lediglich auf die Verbesserung der Situation von Asylsuchenden und Flüchtlingen in der EU, nicht jedoch auf einen besseren Zugang von Flüchtlingen zur EU. Ein grundsätzlicher Paradigmenwechsel, wie er im angestrebten Gesamtansatz zur Migrationsfrage angedeutet wurde, der eine Verbindung von Asyl- und Migrationspolitik vorsieht, ist jedoch – außer bei der Bekämpfung illegaler Einwanderung – nicht erkennbar. Fortschritte in der europäischen Asylpolitik werden weiterhin vom politischen Willen aller Akteure abhängen. Dabei müssen natürlich auch die wirtschaftlichen und sozialen Kosten der Aufnahme von Flüchtlingen sowie die Aufnahmekapazitäten der Mitgliedstaaten berücksichtigt werden. Dies zeigt die dringende Notwendigkeit eines wirksamen Solidaritäts- und Lastenteilungsmechanismus innerhalb der EU. Letztlich muss sich die Union jedoch an ihren Verpflichtungen zur Achtung der Menschenrechte und somit auch des Rechts auf Asyl, welches in Art. 18 der Charta der Grundrechte der EU garantiert wird, messen lassen, damit aus dem derzeitigen Schutz vor Flüchtlingen ein echter Flüchtlingsschutz wird.

Logo : Grenzzaun (Bildquelle : Libertinus, Flickr.com)