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Ajouter un commentaireLe SEAE : une structure d’opportunités
Le traité de Lisbonne avait laissé aux acteurs une importante latitude grâce à des énoncés très concis sur le SEAE. En effet, il se contente d’indiquer que le SEAE est lié au Haut représentant de l’Union, qu’il collabore avec les Etats membres et qu’il a une composition tripartite (Secrétariat général du Conseil, Commission européenne, Etats membres) [1]. Son organisation, son fonctionnement ou encore ses ressources restaient donc libres. Or le design originel donné à ce service jouera un rôle déterminant pour son évolution future et son établissement éventuel en tant qu’institution. Cela faisait également longtemps que la construction d’un édifice institutionnel européen d’une telle ampleur et importance n’avait plus été lancée. Dernières en date, les discussions relatives à la création de la Banque centrale européenne, projet similaire en termes de structure institutionnelle, remontent à près de 20 ans. Dans la mesure où le SEAE devrait regrouper plusieurs milliers de fonctionnaires, il constituera donc une administration d’un poids non négligeable. De telles perspectives attisent les convoitises. Diverses visions se sont rencontrées et confrontées dans des jeux d’intérêts qui ont vu s’opposer pro-intégrationnistes et résistants de l’intégration européenne, partisans d’une Europe intergouvernementale vs supranationalistes, ou différentes visions étatiques déterminées par les traditions, les cultures, ainsi que les poids économiques et politiques.
Des acteurs en abondance
Le premier fait marquant dans ces négociations a été le grand nombre d’acteurs impliqués. Formellement, les principales décisions concernant le SEAE devaient être prises par le Conseil, sur proposition de la Haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et avec l’approbation de la Commission. Cependant, le Parlement européen (PE), bien que n’ayant là qu’un rôle consultatif, a acquis une position de partie prenante aux négociations en utilisant de manière extensive certaines de ses compétences. De plus, le président du Conseil européen, même s’il a fait preuve de bienveillance en cherchant à laisser le champ libre à la Haute représentante, s’est retrouvé inéluctablement impliqué dans la mesure où il partage avec Catherine Ashton la responsabilité de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).
Les Etats membres se sont montrés particulièrement concernés, non seulement parce que des membres de leurs administrations vont être directement affectés, mais avant tout parce qu’il s’agit d’une matière qui se trouve au cœur de leur souveraineté. Des dirigeants politiques aux chefs d’Etats-major en passant bien entendu par les diplomates et ministres des Affaires étrangères, nombreux sont donc les acteurs nationaux qui ont été mêlés à ces négociations.
Face à cette multitude de parties en présence, notamment due aux nouveaux dispositifs introduits par le traité de Lisbonne, Catherine Ashton a plus agi en médiatrice qu’en leader. Bien que les acteurs européens et même nationaux se sont efforcés de défendre la Haute représentante, elle est apparue tributaire des volontés des Etats membres et des pressions des autres institutions européennes. En demandant l’aide des eurodéputés en décembre 2009 [2],et en se rangeant derrière les décisions des Etats membres pour les développements futurs du SEAE [3], Catherine Ashton a donné l’image d’un acteur en retrait, cherchant à s’effacer pour concilier les différents intérêts.
L’identité du SEAE : jeux de pouvoirs et calculs d’intérêts
La composition du personnel du SEAE a été l’un des premiers points au cœur des débats. Le traité ne précisant pas la proportion de personnel issu de chacun des trois pôles concernés, chacun d’eux a cherché à faire peser la balance en sa faveur. Les grands Etats membres et les Etats les plus attachés à leur souveraineté nationale ont, dans un premier temps, cherché à limiter la taille du service afin de ne pas voir apparaître une administration trop importante qu’ils ne seraient plus à même de contrôler. Dans le même temps, ils ont milité en faveur d’une proportion, la plus élevée possible, de diplomates nationaux. La Pologne a même fait circuler un position paper prônant que la moitié du personnel du SEAE soit issu des Etats membres et l’autre moitié de la Commission et du Conseil. Ces jeux de pressions ont débouché sur une relative neutralisation. L’accord final, en prévoyant qu’au moins 60% des fonctionnaires proviennent des institutions européennes, est en effet proche des conceptions d’origine qui envisageait une répartition par tiers entre les 3 pôles impliqués. Désormais, l’attention va être focalisée sur les principaux postes de direction que la France ou l’Allemagne veulent voir attribués à des hauts diplomates issus de leurs rangs. Tandis que les Etats ont usé des techniques traditionnelles en matière de rapports de force, le PE a poussé pour mettre en place des mécanismes à même de renverser les allégeances. Ainsi, il a plaidé en faveur d’un statut commun du personnel du SEAE et pour qu’il soit rémunéré par le budget communautaire. L’objectif du PE était que les membres du service deviennent en premier lieu des fonctionnaires du SEAE, attachés à cette institution. La question de l’appartenance symbolique et morale, le développement d’une conscience de corps sont en effet des déterminants essentiels de l’identité d’une institution. L’objectif était de renforcer la dimension communautaire du service. Plusieurs petits Etats membres ont également soutenu ces positions car ils y voyaient le moyen d’accentuer leur représentation et puissance diplomatiques.
La fin d’une longue première étape
L’accord politique survenu le 21 juin marque la fin d’une étape qui fut plus longue et complexe que prévu. Alors que le 26 avril dernier, le Conseil Affaires générales était parvenu à un accord sur les propositions faites par Catherine Ashton, les négociateurs du Parlement européen ont alors forcé à jouer les prolongations. Si cela peut paraître paradoxal au regard de l’énoncé formel du traité, ça ne l’est guère si l’on s’attache aux pouvoirs dont le PE est désormais doté et son habitude de transcender ces derniers. Les députés européens ont notamment utilisé leur pouvoir de codécision en matière budgétaire comme levier et se sont ainsi arrogé des moyens de pression concrets.
Malgré ces vives négociations qui ont eu lieu depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, leur issue était néanmoins quelque peu prédéterminée. A l’image de la répartition de l’origine du personnel, les diverses forces en présence se sont contrebalancées, provoquant un maintien des grands équilibres en place. Ce constat découle de la pratique désormais récurrente dans les négociations européennes de discuter l’ensemble des éléments, jusque dans les moindres détails, plutôt que de formuler de grandes visions et de donner uniquement les principales orientations comme il en était d’usage aux origines.
La création du SEAE s’inscrit dans le cadre plus global du processus de lente communautarisation de la PESC. Le développement de ce service est riche en potentialités, d’où cet engouement pour essayer de l’influencer. A l’heure actuelle, il est toujours possible qu’il soit réduit à une vision minimaliste d’instrument de coordination des politiques étrangères des différents Etats membres. Mais il se peut également qu’il serve, à long terme, à développer une véritable politique étrangère européenne.
Les questionnements sur son rôle reflètent cette indétermination. Dans un premier temps, il lui sera alloué un rôle similaire à celui qu’ont actuellement les délégations de la Commission. Mais à terme, l’idée d’une évolution vers une rationalisation du travail consulaire des Etats membres puis des activités diplomatiques est inscrite en filigrane dans nombre de réflexions pro-intégrationnistes. La mise en place de cette nouvelle structure est perçue comme étant en mesure d’amorcer et de soutenir un entraînement fonctionnaliste. D’autant plus qu’elle allie la double composante nationale et européenne et respecte ainsi l’équilibre européen traditionnel qui a permis aux projets européens de se développer puis de s’émanciper. Ce service peut donc constituer un nouveau pas dans ce sens, mais il mettra encore un moment avant de trouver son identité, son rôle, ses missions et la marge de manœuvre est très étroite au regard des tensions qui ont entouré sa mise en œuvre.
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