Die Diskussion um die Zulassung gentechnisch veränderter Organismen entflammte in den 1990er Jahren : Im Oktober 1996 erteilte die Kommission dem Gentech-Konzern Novartis die Erlaubnis, gentechnisch veränderten Mais innerhalb der EU anzubauen - trotz starker Opposition der Mitgliedstaaten. In Österreich und Luxemburg wurde der zugelassene Mais sofort verboten und das Europäische Parlament verurteilte die Zulassung als unverantwortliches und einseitiges Vorgehen.

Die Situation erreichte ihren Höhepunkt im Juni 1999. Ein « De-facto-Moratorium über die Zulassung von GVOs » wurde entworfen, nachdem die Länder Griechenland, Frankreich, Dänemark, Italien und Luxemburg erklärten, dass sie die Genmais-Zulassung ablehnten, bis entsprechende Bestimmungen eingeführt werden würden. Dieses Moratorium wurde jedoch schließlich im Jahr 2006 durch ein Gremium der Welthandelsorganisation (WTO) für illegal erklärt. Die USA hatte die entsprechenden Verfahren mit der Unterstützung von Kanada und Argentinien gegen die EU in Gang gebracht.

Schon zuvor hatte die EU eine Reihe von Reformen durchgeführt, die zu einem neuen Ordnungsrahmen für GVOs und zur Aufhebung des Moratoriums im Jahr 2004 führten, wie die Zulassung zweier Maissorten im selben Jahr erkennen ließ. Die Richtlinie 2001/18/EC regelt die Zulassung von GVO im Hinblick auf die absichtliche Freisetzung in die Umwelt und die Zulassung von GVO auf dem Markt als Industrieprodukte (Anbau, Einfuhr oder Verarbeitung). Die Verordnung 1829/2003 regelt die Zulassung von GVOs, die als Lebens- oder Futtermittel bestimmt sind. Die Auflagen für die Kennzeichnung und die Rückverfolgbarkeit von GVOs sind in der Verordnung 1829/2003 selbst und in der Verordnung 1830/2003 festgelegt.

Der derzeitige GVO-Ordnungsrahmen wurde von der Kommission als der strengste der Welt bezeichnet und ist deshalb in der Biotech-Industrie, bei Landwirten und einer Reihe von Drittländern, in denen der Anbau von GVOs weithin akzeptiert ist, in die Kritik geraten.

Auf der anderen Seite blieb das Zulassungsverfahren der EU aber auch nicht von der Kritik von Umweltorganisationen verschont, die behaupten, dass die systematische Zulassung die Artenvielfalt gefährdet. Auch die Öffentlichkeit bleibt weiterhin skeptisch gegenüber Genfood, welches neuerdings als „Frankenfood“ bezeichnet wird.

Uneinigkeit der Mitgliedstaaten lässt der Kommission freie Hand

Tatsächlich wurden seit der Aufhebung des Moratoriums im Jahr 2004 mehrere Zulassungen veranlasst. Grund dafür war vor allem die Uneinigkeit der Mitgliedstaaten : Dadurch, dass sie keine qualifizierte Mehrheit erreichen konnten, die zur Annahme oder Ablehnung eines Zulassungsantrags nötig gewesen wäre, konnte die Kommission alle Zulassungen standardmäßig in Übereinstimmung mit dem vorgeschriebenen Komitologieverfahren, über das die Mitgliedstaaten an der Umsetzung europäischer Rechtsakte durch die Kommission beteiligt werden, erteilen. Außerdem haben sich viele der Mitgliedstaaten auf die Schutzklausel berufen, welche mehrere zugelassene GVOs auf ihrem Territorium verbietet.

Diese Schutzklausel ist in Richtlinie 2001/18 verankert, die auch das Vorsorgeprinzip enthält. Die Schutzklausel erlaubt es einem Mitgliedstaat, den Gebrauch oder Verkauf eines GVO im eigenen Land vorläufig einzuschränken oder zu verbieten, wenn detaillierte Begründungen für die Annahme vorliegen, dass es ein Risiko für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt darstellt. Die Inanspruchnahme dieser Klausel muss der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten umgehend gemeldet werden. Dies leitet dann das vorschriftsmäßige Komitologieverfahren erneut ein, welches anschließend eine Beratung der Kommission mit der EFSA (Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit) nach sich zieht.

Die Biotechnologie-Industrie und die Landwirte haben deshalb davor gewarnt, dass das Zulassungsverfahren der EU zu ineffizient und ineffektiv ist und somit technischen und wissenschaftlichen Fortschritt sowie die Wettbewerbsfähigkeit behindert. Auf der anderen Seite beschuldigen jene, die eine GVO-feindliche Haltung eingenommen haben, die Kommission, dass sie Zulassungen von GVOs, trotz heftigen Widerspruchs durch Mitgliedstaaten und Öffentlichkeit, weiterhin durchgeführt hat.

Das Zulassungsverfahren

Ein Antrag für die Zulassung eines GVO ist bei der zuständigen nationalen Behörde eines Mitgliedstaates zusammen mit diversen begleitenden Dokumenten, die wissenschaftliche Studien beinhalten, erfasst. Die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) führt daraufhin wissenschaftliche Gutachten durch und gibt eine Beurteilung über die Sicherheit oder Unsicherheit des betroffenen GVO ab.

Die Entscheidung über die Zulassung des GVO wird dann in Übereinstimmung mit dem vorschriftsmäßigen Komitologieverfahren getroffen. Die Kommission legt den Entwurf dem Ständigen Ausschuss für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit (Scofcah) vor, welcher ihn entweder annehmen oder durch eine Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit ablehnen kann. Sollte es zu keiner Entscheidung kommen, wird der Antrag an den Rat weitergeleitet, welcher ebenfalls mit qualifizierter Mehrheit entscheidet. Kommt es allerdings im Rat zu keiner Entscheidung, kann die Kommission die endgültige Entscheidung standardmäßig selbst treffen. Dies war bei den Zulassungen nach 2004 der Fall.

Kontroversen

Bisher hat sich die EFSA noch nie negativ über eine Klageschrift geäußert und die Kommission hat die Zulassung immer im Einklang mit der wissenschaftlichen Meinung vorgeschlagen. Dennoch haben der Ständige Ausschuss für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit und der Rat es bisher noch nie geschafft, einen Beschluss mit qualifizierter Mehrheit zugunsten oder gegen die vorgeschlagene Zulassung zu erreichen, was immer dazu führte, dass die endgültige Entscheidung bei der Kommission lag. Ihrerseits konnte die Kommission ihre vorgeschlagene Entscheidung jedes Mal durchsetzen, das heißt, den in Frage kommenden GVO entgegen dem Widerstand einer beträchtlichen Anzahl von Mitgliedstaaten einführen.

Die EFSA wurde dahingehend beschuldigt, dass sie ihre Unabhängigkeit und Objektivität nicht aufrechterhalte. Die Qualität der Bewertungen wurde ebenso kritisiert. Genaugenommen ist die Wissenschaft im Hinblick auf GVOs ebenfalls geteilt, insbesondere hinsichtlich jener, die antibiotikaresistente Markergene enthalten, welche Grund zur Sorge darstellen.

Die Kommission wurde ebenfalls stark dafür kritisiert, die Meinung der EFSA, trotz des Widerstands der Mitgliedstaaten und der Öffentlichkeit, einfach vorbehaltlos abzusegnen. Laut dem Eurobarometer 64.3 werden genmanipulierte Lebensmittel von den Europäern mehrheitlich als moralisch inakzeptabel angesehen. Den Kritikern zufolge stellen sie außerdem ein Risiko für die Gesellschaft dar, sind nicht nützlich und sollten nicht gefördert werden. Nur 27 % der Europäer unterstützen sie. Nichtsdestotrotz ist es fraglich, ob die Kommission einen anderen Weg gehen kann : Schließlich schreibt das Komitologieverfahren vor, dass wenn es im Rat zu keiner Entscheidung kommt, „der vorgeschlagene Durchführungsrechtsakt von der Kommission erlassen wird.“ Darüber hinaus müsste die Kommission, obwohl sie nicht ausdrücklich dazu verpflichtet ist, die Stellungnahme der EFSA zu vertreten, fundierte Gründe angeben, die eine Abweichung rechtfertigen würden. Dies kann aus Urteilen des Europäischen Gerichtshofs im Bereich für Lebensmittelsicherheit gefolgert werden, wie zum Beispiel im Fall Pfizer (T-19/99), wo das Europäische Gericht erster Instanz entschied : „Die Begründung muss wissenschaftlich erwiesen sein und der Stellungnahme angemessen sein.“

Während Umwelt-NGOs und ein großer Teil der Öffentlichkeit die Kommission für das ausnahmslose Erteilen von Zulassungen kritisiert, greifen die Biotech-Industrie und Landwirte die Dauer des Verfahrens und die Tatsache an, dass es im Vergleich zu anderen Ländern, insbesondere den USA, zu mühselig sei. Biotechnologie wird außerdem von einigen als die Lösung für das Hungerproblem in Entwicklungsländern gesehen, und so wird die EU beschuldigt, mit ihrem Zulassungsverfahren für GVOs die Wettbewerbsfähigkeit und Entwicklung in solchen Ländern zu hemmen. Allerdings rufen Meinungen zu diesem Aspekt Zweifel hervor, wenn man bedenkt, dass der Großteil der gentechnisch veränderten Ernte als Futter und nicht für die Ernährung genutzt wird.

Angesichts der Tatsache, dass Mitgliedstaaten, die die Zulassung eines GVO ablehnen, außerstande sind, die Zulassung ohne einen Beschluss mit qualifizierter Mehrheit zu verhindern, haben viele auf die Schutzklausel zurückgegriffen. Die EFSA hat in allen Fällen festgestellt, dass die neuübermittelten Informationen nicht den nationalen, angenommenen Schutzklauselregeln gerecht werden. Daraufhin hat die Kommission Vorschlagsentwürfe eingereicht, die die Aufhebung solcher Verbote durch die Mitgliedstaaten fordert. Dennoch haben die Minister im Umweltrat fast immer die Gültigkeit der nationalen Verbote bestätigt, sei es, weil solche Mitgliedstaaten selbst nicht mit der Zulassung des betroffenen GVOs einverstanden sind oder weil sie der Ansicht sind, dass die Entscheidung eines Mitgliedstaates, innerhalb seines Landes ein GVO zu verbieten, respektiert werden sollte.

Das Ergebnis ist demnach, dass GVOs weiterhin zugelassen werden, aber viele danach von einer Anzahl von Mitgliedstaaten verboten werden. Das wiederum führt dazu, dass die Wirksamkeit des Zulassungsverfahrens untergraben wird und es somit weitere Kritik auf sich lenkt.

Die gegenwärtige Situation

Die Kommission hat vor kurzem mit der systematischen Standardzulassung von GVOs, die zur Freigabe vorgelegt wurden, aufgehört. Am 7. Mai 2008 hat sie sich stattdessen dazu entschieden, eine Reihe von Klageschriften, bei denen sich der Rat nicht durch eine Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit entscheiden konnte, an die EFSA zurückzuverweisen. Unter den Fällen war eine besonders umstrittene Klageschrift hinsichtlich des Anbaus einer gentechnisch veränderten Kartoffel, die für die Produktion von Stärke für den industriellen Gebrauch vorgesehen war, wovon die Reststoffe aber an Vieh verfüttert werden würden.

Dies hat zu gemischten Reaktionen geführt. Einige Umweltorganisationen beschreiben es als ein Misstrauensvotum gegenüber der EFSA. Andere behaupten, dass der Rückverweis unnötig gewesen sei, da die Klageschriften von vornherein hätten abgelehnt werden müssen. Die Biotech-Industrie hingegen reagierte enttäuscht und wand ein, dass Landwirten der Zugang zu dringend benötigter, gängiger Technologie verwehrt werde.

Das Ergebnis dieser Klageschriften steht noch aus. Die Entscheidung der Kommission, die Klageschriften an die EFSA zurückzuverweisen, könnte jedoch als eine Wende zu einer vorsichtigeren Verfahrensweise in der GVO-Zulassung angesehen werden. Die Biotech-Industrie würde dies als schweren Schlag aufnehmen, da sie es für einen Verstoß gegen europäische Gesetzgebung hält. In der Tat hat die BASF, welche die oben erwähnte, gentechnisch veränderte Kartoffel entwickelte, sogar mit gerichtlichen Schritten gegen die Kommission für die Verzögerung der Zulassung der besagten Kartoffel gedroht.

In jedem Fall sollte beachtet werden, dass die einzige Art von GVO, die in der EU angebaut wird, Novartis-Mais in Spanien, Frankreich, Deutschland, Portugal und der Tschechischen Republik ist. Darüber hinaus gibt es kein gentechnisch verändertes Obst oder Gemüse auf dem EU-Binnenmarkt und nicht jede in der EU zugelassene gentechnisch veränderte Pflanze ist auch gleich für den direkten Gebrauch gedacht. Dennoch bringen verschiedene alltägliche Zutaten wie Mehl, modifizierte Stärke und eine Reihe von Zusatzstoffen, die in Produkten wie Süßigkeiten, Brot oder Gebäck verarbeitet werden, oft Gentechnik mit sich.